Nâng tính khả thi tài chính
“Chúng tôi đánh giá rất cao các đề xuất của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong Dự thảo Nghị quyết Quốc hội về thí điểm tháo gỡ một số cơ chế, chính sách quy định tại các luật để đầu tư xây dựng đường bộ, bởi đây là những vướng mắc diễn ra trong thực tế từ nhiều năm nay, khiến một số dự án đường bộ quy mô lớn đang rất chật vật trong việc thu hút nhà đầu tư”, ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình đường bộ (VARSI) cho biết.
Tính chất cấp bách của nhóm vấn đề này được thể hiện rõ trong Công văn số 1882/BKHĐT-PTHTĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu tư khi gửi Dự thảo tờ trình, báo cáo đánh giá tác động chính sách và Dự thảo nghị quyết của Quốc hội về thí điểm tháo gỡ một số cơ chế, chính sách quy định tại các luật để đầu tư xây dựng đường bộ tới các bộ: Giao thông - Vận tải (GTVT), Tài chính, Tư pháp, Xây dựng, Nội vụ và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Theo Công văn số 1882/BKHĐT-PTHTĐT, các đơn vị nói trên sẽ phải cho ý kiến bằng văn bản về sự cần thiết phải ban hành nghị quyết của Quốc hội, bổ sung thông tin, số liệu trong báo cáo, nội dung trình Quốc hội của các dự thảo; các vấn đề khác liên quan mà các bộ, ngành, địa phương đang có vướng mắc cần tháo gỡ thuộc thẩm quyền của Quốc hội, nhưng chưa được Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề cập tại các dự thảo.
“Do thời gian gấp, các cơ quan cần gửi ý kiến góp ý trước ngày 23/3/2023 để kịp tổng hợp, báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất”, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề nghị.
Trước đó, tại Nghị quyết phiên họp thường kỳ tháng 2/2023 (số 31/NQ-CP ngày 7/3/2023), Chính phủ đã giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, Bộ GTVT và các cơ quan liên quan đề xuất Chính phủ trong tháng 3/2023 để trình Quốc hội ban hành nghị quyết tháo gỡ vướng mắc của các luật để đa dạng hóa, huy động tối đa các nguồn lực hợp pháp.
Các nội dung chính được Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất bao gồm việc cho phép chính quyền cấp tỉnh sử dụng ngân sách địa phương để thực hiện đầu tư các công trình giao thông thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương qua địa bàn của tỉnh hoặc đầu tư công trình giao thông qua phạm vi địa bàn hành chính của 2 tỉnh, thành phố và ngân sách địa phương này hỗ trợ địa phương khác.
Ông Trần Chủng cho biết, trong đề cương Dự thảo Nghị quyết của Quốc hội gồm 3 trang A4 gửi kèm theo Công văn số 1882/BKHĐT-PTHTĐT, đáng chú ý là việc Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề nghị nâng trần tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia đầu tư theo phương thức PPP tại một số dự án đường bộ đặc thù.
Cụ thể, trừ dự án quan trọng quốc gia được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư các dự án còn lại trên địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn, có yếu tố an ninh - quốc phòng được xem xét, quyết định tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia dự án PPP không quá 65% tổng mức đầu tư dự án cho mục đích quy định tại điểm a và điểm c, khoản 1, Điều 69, Luật PPP.
Theo lý giải của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, khi thông qua Luật PPP, Quốc hội đã cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề này và đã quyết định mức trần vốn Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP. Theo đó, quy định hiện hành khống chế tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia không quá 50% tổng mức đầu tư dự án PPP có thể dẫn đến hạn chế việc áp dụng phương thức đầu tư này.
Nhận định trên là có cơ sở, bởi theo các chuyên gia, hiện có khá nhiều dự án PPP hạ tầng đường bộ đang được chuẩn bị đầu tư để triển khai giai đoạn tới nhằm tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội cho một số vùng, miền còn khó khăn, có nhu cầu vận tải giai đoạn đầu chưa cao, như Dự án Xây dựng tuyến cao tốc Đồng Đăng (Lạng Sơn) - Trà Lĩnh (Cao Bằng).
Tại dự án dài 121 km nói trên, tổng mức đầu tư cho giai đoạn phân kỳ (quy mô chủ yếu là 2 làn xe) đã lên tới 13.174 tỷ đồng. Do lưu lượng xe không cao, nên ngay cả khi Nhà nước tham gia tới 6.580 tỷ đồng, tương đương 49,99% tổng mức đầu tư (gồm vốn hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống hạ tầng thuộc dự án và chi trả kinh phí bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư), thì việc hoàn vốn vẫn là gánh nặng quá lớn đối với các nhà đầu tư.
Không chỉ các dự án miền núi, có một số dự án tuy đi qua khu vực đồng bằng, nhưng nhu cầu giải phóng mặt bằng lớn, chiếm tỷ lệ cao trong tổng mức đầu tư dự án cũng cần có thêm sự hỗ trợ từ Nhà nước. Để đảm bảo tính khả thi khi kêu gọi đầu tư theo phương thức PPP, đảm bảo mục tiêu huy động vốn ngoài ngân sách nhà nước, những dự án này cần có sự tham gia vốn nhà nước nhiều hơn 50% tổng mức đầu tư công trình.
“Do vướng trần vốn nhà nước được quy định tại Luật PPP, nên trong bước chuẩn bị đầu tư, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền buộc phải xây dựng phương án vốn Nhà nước tham gia không vượt quá 50% tổng mức đầu tư, dù biết không đảm bảo tính khả thi tài chính, dẫn tới dự án không hấp dẫn nhà đầu tư, không thuyết phục các tổ chức tín dụng”, ông Trần Chủng đánh giá.
Cởi trói cho các dự án BOT hiện hữu
Việc giao một số địa phương thực hiện nhiệm vụ của cơ quan chủ quản cùng với Bộ GTVT sẽ tạo đột phá trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ.
Theo lãnh đạo VARSI, mặc dù vốn Nhà nước tham gia dự án PPP đường bộ có thể tăng thêm 10 - 15%, nhưng nếu điều này giúp công trình tăng tính khả thi, thu hút được nhà đầu tư, thì đây là việc nên làm.
Ngoài việc các dự án đường bộ mở ra đến đâu tạo không gian phát triển đến đó, nếu được triển khai theo phương thức PPP, toàn bộ chi phí vận hành, bảo trì, khai thác trong vòng đời dự án sẽ do nhà đầu tư thực hiện, giúp tiết kiệm nguồn lực và bộ máy quản lý nhà nước.
Một đề xuất khác trong Dự thảo Nghị quyết Quốc hội về thí điểm tháo gỡ một số cơ chế, chính sách quy định tại các luật để đầu tư xây dựng đường bộ được VARSI và các nhà đầu tư đánh giá cao là quy định mang tính “cởi trói” cho các công trình đã được đầu tư theo hình thức BOT, nhưng có nhu cầu đầu tư bổ sung, mở rộng.
Cụ thể, đối với việc đầu tư bổ sung, mở rộng các hạng mục cầu, đường bộ trong phạm vi dự án PPP đang khai thác, Bộ Kế hoạch và Đầu tư kiến nghị Chính phủ báo cáo Quốc hội cho phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền được ký kết hợp đồng dự án và nhà đầu tư dự án thương thảo điều chỉnh dự án và hợp đồng dự án theo quy định.
Trường hợp nhà đầu tư dự án không có khả năng đầu tư bổ sung thêm hạng mục, thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án và nhà đầu tư dự án BOT xem xét, đánh giá tác động, quy hoạch, sự cần thiết của việc đầu tư của hạng mục bổ sung đối với dự án. Trên cơ sở đó, địa phương nơi hạng mục bổ sung thuộc phạm vi quản lý đất đai theo pháp luật về đất đai, thống nhất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để quyết định đầu tư hạng mục bổ sung bằng nguồn ngân sách địa phương.
“Sau khi kết thúc đầu tư, địa phương bàn giao cho đơn vị đang quản lý dự án BOT để quản lý, khai thác và bảo trì theo quy định”, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất.
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Luật Giao thông đường bộ hiện hành không quy định rõ việc quản lý đầu tư xây dựng đường bộ, chỉ quy định chung về quản lý, bảo trì giao thông đường bộ. Tuy nhiên, Nghị định số 11/2010/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý và bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ quy định trách nhiệm của Bộ GTVT: “Thống nhất quản lý nhà nước về đường bộ trong phạm vi cả nước; chịu trách nhiệm tổ chức quản lý xây dựng, bảo trì hệ thống quốc lộ, các đường tham gia vận tải quốc tế, đường cao tốc (bao gồm cả quốc lộ, cao tốc đi qua đô thị)”.
Luật Ngân sách nhà nước cũng không cho phép sử dụng ngân sách địa phương để đầu tư các dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương, cụ thể thuộc thẩm quyền bố trí vốn của Bộ GTVT.
Để giải quyết nút thắt này, Dự thảo Nghị quyết Quốc hội cũng có điều khoản cho phép Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định giao UBND cấp tỉnh cân đối được nguồn vốn đầu tư từ ngân sách địa phương, có đủ năng lực, kinh nghiệm quản lý làm cơ quan chủ quản đầu tư các dự án quốc lộ, cao tốc trên địa bàn.
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đối với một số dự án PPP (loại hợp đồng BOT) nâng cấp, mở rộng các quốc lộ đã được Bộ GTVT tổ chức thực hiện trong giai đoạn trước, có một số cầu đường bộ nằm trong phạm vi dự án, nhưng không thuộc phạm vi đầu tư của dự án PPP (giữ nguyên quy mô cũ để khai thác); một số dự án được phân kỳ đầu tư giai đoạn I với quy mô 2-4 làn xe hạn chế.
Đến nay, lưu lượng giao thông ngày càng tăng cao, tạo nút thắt cổ chai, dẫn đến ùn tắc cục bộ như các cầu Xương Giang, Như Nguyệt, Gianh, Quán Hàu, Tam Kỳ trên Quốc lộ 1; cầu Hồ trên Quốc lộ 38... hoặc không có làn dừng khẩn cấp toàn tuyến, có khả năng gây mất an toàn giao thông.
Qua nghiên cứu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, để giải quyết vấn đề này, có 2 giải pháp về nguồn vốn đầu tư.
Một là, sử dụng ngân sách của nhà đầu tư BOT đang khai thác. Tuy nhiên, việc này dẫn đến kéo dài thời gian thu phí hoàn vốn, có thể gây bức xúc trong dư luận xã hội, đồng thời thuộc trường hợp không được phép của Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH14 ngày 21/10 /2017 và Luật PPP về việc thu phí trên đường hiện hữu.
Hai là, Bộ GTVT bố trí vốn đầu tư mở rộng các cầu trên quốc lộ hoặc mở rộng tuyến theo quy định hiện hành. Tuy nhiên, do Bộ GTVT đang tập trung vốn đầu tư cho các dự án lớn, quan trọng quốc gia, nên không đảm bảo nguồn lực bố trí vốn cho các dự án này, trong khi đây lại là những điểm nghẽn ảnh hưởng trực tiếp đến phát triển kinh tế - xã hội của địa phương cần giải quyết ngay.
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, gần đây một số địa phương có nguồn thu ngân sách cao, có khả năng huy động nguồn lực đầu tư cho các dự án quốc lộ đi qua địa phương mình, bao gồm cả quốc lộ, đường cao tốc, nhưng không thể triển khai do vướng các quy định hiện hành.
“Việc giao một số địa phương thực hiện nhiệm vụ của cơ quan chủ quản cùng với Bộ GTVT sẽ tạo đột phá trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ, qua đó phát huy được tối đa các tiềm năng, lợi thế của địa phương có tuyến đi qua, bao gồm cả việc sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn ngân sách nhà nước của Trung ương và địa phương”, lãnh đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất.
