Có những lĩnh vực chỉ khu vực công mới có thể đảm nhận. Ảnh: Đức Thanh
Từ quan điểm lịch sử
Nhà thơ Paul Valéry (Pháp) từng nói: “Nếu nhà nước mạnh, chúng ta sẽ bị nó đè bẹp; nếu nó yếu, chúng ta sẽ bị diệt vong”. Điều đó hàm ý rằng, quy mô của nhà nước quá lớn thì quá nguy hiểm, nhưng nhỏ quá cũng rủi ro. Một số người tìm cách trả lời câu hỏi, vậy quy mô của nhà nước như nào thì vừa? Tuy nhiên, nhiều người lại không thích câu hỏi này và họ đi tìm câu trả lời cho câu hỏi khác rằng, nhà nước nên làm gì và không nên làm gì?
Câu hỏi trên cũng có nghĩa là, nhà nước cần “to hơn” ở những lĩnh vực nào và “nhỏ hơn” ở những lĩnh vực nào, thay vì là to hay nhỏ ở giác độ bao quát. Nói chung, nhà nước thường thực hiện 3 vai trò cơ bản là vai trò chính trị, vai trò kinh tế, và vai trò xã hội. Khuôn khổ của bài phân tích này chỉ bàn về vai trò kinh tế của nhà nước.
Trong suốt thế kỷ XIX, các chính phủ đóng vai trò trung tâm trong việc thiết lập các điều kiện thể chế lẫn kinh tế cần thiết cho sự xuất hiện của cuộc cách mạng công nghiệp và để thúc đẩy việc mở rộng cho những nước theo sau các quốc gia châu Âu. Với mục tiêu đó, các chính phủ ban hành các chính sách nhằm giảm rủi ro và chi phí giao dịch cho nhà đầu tư tư nhân, bảo đảm quyền lợi của người sở hữu tài sản và việc thực thi các hợp đồng.
Các chính phủ tạo động lực khuyến khích bằng cách thiết lập và thay đổi các hàng rào thuế quan và sử dụng chính sách tiền tệ phù hợp, đồng thời tìm cách loại bỏ các rào cản pháp lý để lao động có thể di chuyển tự do giữa các vùng và tạo điều kiện cho nhà đầu tư nước ngoài vào kinh doanh.
Chính phủ tăng nguồn cung tài chính trong nước bằng cách thúc đẩy thành lập các ngân hàng cũng như các trung gian tài chính, thậm chí hỗ trợ tài chính trực tiếp cho các doanh nghiệp công nghiệp. Chính phủ cũng thúc đẩy nhập khẩu công nghệ từ các nước tiên tiến, nhưng lại hạn chế nhập khẩu hàng hóa thông thường từ các nước đó như một biện pháp hỗ trợ nền sản xuất trong nước.
Sự xuất hiện của nhà nước Xô Viết và một số quốc gia Đông Âu sau đó đã khai sinh ra triết lý của một nền kinh tế hỗn hợp mà ở đó vai trò của nhà nước đóng vai trò quyết định. Nhà nước đó xem tái phân phối thu nhập là mục tiêu chính và mang tính chính danh cho sự tồn tại của nó
Ngược lại, bản thân các nước tiên tiến cũng tìm cách hạn chế hoặc thậm chí cấm xuất khẩu công nghệ sang các nước khác, đồng thời kiểm soát chặt việc di cư của các lao động có kỹ năng hay những bậc thầy về công nghệ.
Về chính sách công nghiệp hóa, nhiều nước đã sử dụng nhiều công cụ khác nhau, như các khoản trợ cấp có mục tiêu hoặc trợ cấp chung, thuế quan, các cơ chế khuyến khích, tài trợ độc quyền, hạn chế định lượng, giấy phép, ưu đãi thuế và thậm chí là miễn cưỡng phân bổ lao động.
Thay đổi tư duy về vai trò của một nhà nước lớn
Bước sang thế kỷ XX, thế giới chứng kiến sự mở rộng vai trò của nhà nước trong nền kinh tế. Cả yếu tố ý thức hệ lẫn chính trị đều có tác động đến sự gia tăng này. Chủ nghĩa Marx và các nhà xã hội chủ nghĩa nhấn mạnh đến vai trò của nhà nước trong nền kinh tế với chức năng tái phân phối thu nhập của xã hội. Sự xuất hiện của nhà nước Xô Viết và một số quốc gia Đông Âu sau đó đã khai sinh ra triết lý của một nền kinh tế hỗn hợp mà ở đó vai trò của nhà nước đóng vai trò quyết định. Nhà nước đó xem tái phân phối thu nhập là mục tiêu chính và mang tính chính danh cho sự tồn tại của nó.
Nhà kinh tế học John M. Keynes (Anh) cũng cho rằng, cần phải có một nhà nước đủ lớn, nhưng không phải để phân phối thu nhập xã hội, mà để duy trì thu nhập khả dụng của người dân và để bình ổn nền kinh tế trong những thời kỳ biến động mang tính chu kỳ.
Theo Keynes, các chương trình chi tiêu công hay cắt giảm thuế sẽ giúp bù đắp cho sự suy giảm sức cầu của nền kinh tế trong những thời kỳ kinh tế ốm yếu. Công cụ chủ yếu mà nhà nước sử dụng để bình ổn chu kỳ kinh tế là chính sách tài khóa, thay vì là các doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, các công ty công cũng được sử dụng để tối đa hóa việc làm của khu vực công hay cung cấp các tiện ích xã hội cho người dân.
Mục tiêu ở đây là xây dựng một nền kinh tế có khả năng làm giảm ảnh hưởng trước những biến động của chu kỳ kinh tế, với vai trò trục cột của nhà nước.
Sau Chiến tranh Thế giới thứ hai, khái niệm hàng hóa công trở nên thịnh hành hơn trước ảnh hưởng của các nhà kinh tế học như Paul Samuelson và Richard Musgrave.
Theo đó, vai trò của nhà nước được hiểu là cung cấp các hàng hóa và dịch cụ công cho nền kinh tế. Do những đặc tính của loại hàng hóa này mà nếu nhà nước không cung cấp thì sẽ dẫn đến thiếu hụt nguồn cung cho nền kinh tế vì khu vực tư nhân không có động cơ cung cấp.
Một khái niệm khác cũng gần với hàng hóa công là ngoại tác. Xử lý ngoại tác thường được xem là cơ sở để nhà nước mở rộng sự can thiệp của mình vào nền kinh tế, đặc biệt là trong các lĩnh vực như giáo dục, y tế, nghiên cứu cơ bản và một số lĩnh vực khác. Một số người còn cho rằng, trợ cấp phúc lợi cho người nghèo cũng được xem là ngoại tác vì nó giúp làm giảm nguy cơ tội phạm.
Tuy nhiên, cũng cần phải lưu ý rằng, để khuyến khích ngoại tác tích cực và hạn chế tiêu cực, nhà nước không nhất thiết phải trực tiếp sản xuất ra hàng hóa có các ngoại tác đó, mà thay vào đó, nhà nước có thể trợ cấp cho khu vực tư nhân như trợ cấp trực tiếp hay ưu đãi thuế để khu vực này sản xuất và cung cấp hàng hóa.
Như đã nói, yếu tố ý thức hệ đã ảnh hưởng đến hành vi chính phủ ở hầu hết các quốc gia. Các nghiên cứu trước đây về phát triển kinh tế thường giả định rằng, chính phủ có những khả năng mà khu vực tư nhân không có được. Một trong những lập luận ủng hộ vai trò của chính phủ trong việc tham gia trực tiếp vào các hoạt động sản xuất hàng hóa thông thường (thông qua doanh nghiệp nhà nước) là những kỹ năng quản lý cao cấp mà khu vực tư nhân không có.
Một lý do khác là vấn đề quy mô, bởi một số dự án đầu tư cần vốn lớn hoặc đòi hỏi chuyên môn cao thì chỉ khu vực nhà nước mới có thể đáp ứng được. Bên cạnh đó, thông tin hay sự hiểu biết cũng là một yếu tố cần thiết cho sự thành công của các dự án mà chỉ nhà nước mới có được, trong khi cá nhân hay doanh nghiệp tư nhân sẽ rất khó tiếp cận hoặc sẽ rất tốn kém để có được thông tin đó.
Vào thập niên 50 và 60 của thế kỷ trước, đặc biệt ở các nước đang phát triển, một triết lý thịnh hành là, nhà nước mới có khả năng biết được hàng hóa nào là cần thiết hay thiết yếu để sản xuất. Các chính sách được ban hành nhằm ưu đãi và khuyến khích đầu tư vào những lĩnh vực cần thiết hay thiết yếu, như ưu đãi thuế, tiếp cận tín dụng, tiếp cận ngoại tệ, đồng thời cũng có những chính sách trừng phạt các hoạt động sản xuất hàng hóa không thiết yếu.
Các chính sách mang tính gia trưởng thay thế cho chính sách dựa trên thị hiếu của người tiêu dùng vẫn còn phổ biến ở nhiều quốc gia, đặc biệt là một số nước theo đuổi chính sách công nghiệp hóa. Có một giả định trong chính sách gia trưởng rằng, nhà nước có nhiều hiểu biết hơn so với khu vực tư nhân trong việc quyết định nên sản xuất cái gì và không nên sản xuất cái gì.
Với triết lý đó, chính phủ sẽ theo đuổi một chính sách công nghiệp hóa và chọn ra những người chiến thắng trong tương lai và cung cấp cho họ các gói trợ cấp và bảo hộ tạm thời. Các ngành công nghiệp non trẻ này được kỳ vọng sẽ lớn mạnh thành khổng lồ trong tương lai.
Quan điểm cho rằng, nhà nước có thể là giải pháp cho mọi vấn đề dường như không còn được chấp nhận rộng rãi như cách đây mấy thập niên.
Có thể nói, thập niên 50 - 60 của thế kỷ trước là thời kỳ vàng son của các chính sách can thiệp chính phủ và nó đã bị ảnh hưởng bởi một vài nhận thức chính trị ngây thơ về vai trò can thiệp của chính phủ. Mặc dù không thể phủ nhận rằng, các chính sách này đã mang lại nhiều thành công trong thời kỳ đầu ở một số nước như Nhật Bản và sau đó là Hàn Quốc, nhưng ở các nước khác lại thường dẫn đến thất bại.
Nhiều nghiên cứu cho thấy, các hành động của nhà nước thường chịu sự chi phối bởi nhiều nhóm lợi ích luôn tìm cách lồng ghép các đặc quyền đặc lợi của mình vào trong đó. Trong khi đó, các nghiên cứu về hành vi tìm kiếm đặc quyền, đặc lợi chỉ mới xuất hiện vào thập niên 1970, còn các nghiên cứu về tham nhũng và quản trị chủ yếu ra đời vào thập niên 1990.
Tương tự, việc theo đuổi các chính sách công nghiệp đòi hỏi phải có sự nhất quán về cả không gian (giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa các bộ) và thời gian (các thế hệ lãnh đạo khác nhau). Trong khi đó, xu thế liên bang hóa và tăng cường phân cấp cũng như sự thay đổi mục tiêu của các chính sách trong tương lai của một quốc gia dưới tác động của xu thế toàn cầu hóa mới thực sự được đặt ra vào đầu thập niên 1990.
Ở những quốc gia mà vai trò của chính phủ được giới hạn và có tính tập trung hơn lại có kết quả tốt hơn, như Singapore, Chile, New Zealand...
Nói chung, thực tế cho thấy, các quan điểm lý tưởng hóa hay lãng mạn về việc can thiệp và thực thi chính sách của chính phủ vào thập niên 1950 và 1960 trở nên rất xa thực tế. Bối cảnh quốc tế và đặc điểm thể chế của nhiều nước cho thấy, khu vực công không phải là một khối thống nhất, mà thay vào đó, nó mang đặc điểm là cùng tồn tại nhiều trung tâm hoạch định chính sách, chứ không nhất thiết cùng theo đuổi cùng một quan điểm chung về lợi ích công. Hơn nữa, các chính sách công thường bị chi phối bởi động cơ tìm kiếm đặc quyền đặc của các nhóm thế lực.
Bên cạnh đó, một số người có thẩm quyền ra quyết định chính sách có thể phớt lờ cách thức mà một nền kinh tế đang thực sự vận hành. Ngoài ra, còn nhiều trục trặc khác cũng có thể nảy sinh, như vấn đề ủy quyền thừa hành, khả năng đảo ngược chính sách, sự quan liêu của bộ máy hành chính, tham nhũng.
Tóm lại, quan điểm cho rằng, nhà nước có thể là giải pháp cho mọi vấn đề dường như không còn được chấp nhận rộng rãi như cách đây mấy thập niên. Cách tiếp cận mới về tăng trưởng hiện nay nhấn mạnh đến yếu tố bao trùm mà trong chừng mực nào đó, nhà nước vẫn tiếp tục giữ một vai trò nhất định, nhưng một nhà nước lớn hơn không có nghĩa là sẽ đạt được mục tiêu tăng trưởng bao trùm, tạo ra thêm được nhiều việc làm cho xã hội và một cơ chế phân phối thu nhập tốt hơn.
Một nhà nước lớn hơn cũng chưa chắc giúp cải thiện hiệu quả phân bổ nguồn lực cũng như ổn định môi trường kinh tế vĩ mô bền vững hơn. Ngược lại, nhiều bằng chứng cho thấy, ở những quốc gia mà vai trò của chính phủ được giới hạn và có tính tập trung hơn lại có kết quả tốt hơn, như Singapore, Chile, New Zealand...
