Để biến tiềm năng của thị trường hạ tầng trở thành cơ hội đầu tư thực sự, Việt Nam cần có môi trường đầu tư thuận lợi cho PPP. Trong ảnh: Cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn.
Tiềm năng thị trường hạ tầng và cơ hội cho PPP tại Việt Nam
Theo Báo cáo “Khảo sát nhà đầu tư kết cấu hạ tầng toàn cầu năm 2019” do Viện Nghiên cứu cơ sở hạ tầng EDHEC (Singapore) phối hợp với Global Infrastructure Hub thực hiện, Việt Nam đứng trong top 5 quốc gia đang phát triển, cùng với Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil và Indonesia, là nơi có thị trường hạ tầng nhiều tiềm năng nhất trong 5 năm tới.
Kết quả khảo sát trên xuất phát từ nhu cầu phát triển hạ tầng to lớn tại Việt Nam, cũng như cơ hội đầu tư tiềm năng cho các nhà đầu tư, các tổ chức tài chính, các quỹ và các đơn vị quản lý, vận hành công trình cơ sở hạ tầng tại Việt Nam trong thời gian tới.
Tuy nhiên, để biến tiềm năng của thị trường hạ tầng trở thành cơ hội đầu tư thực sự, Việt Nam cần có môi trường đầu tư thuận lợi cho PPP và thay đổi cách tiếp cận PPP từ quản lý sang hợp tác và chia sẻ rủi ro, lợi ích với khu vực tư nhân. Nhìn lại thực tiễn để có những định hướng chính sách sẽ giúp Việt Nam nắm bắt cơ hội phát triển hạ tầng, nhằm tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia, phát triển kinh tế - xã hội và cải thiện cuộc sống của người dân trong thời gian tới.
PPP “phiên bản 1.0” và bài học kinh nghiệm từ các dự án đã triển khai
Việt Nam đã triển khai mô hình PPP trong việc phát triển hạ tầng trong 2 thập kỷ qua với một khung pháp lý liên tục thay đổi và điều chỉnh. PPP trong thời kỳ này tạm coi là phiên bản 1.0 với khung pháp lý PPP được phát triển dưới hình thức Nghị định BOT, Quyết định thí điểm của Thủ tướng Chính phủ và Nghị định PPP chịu sự điều chỉnh của rất nhiều luật liên quan.
Mặc dù một số nội dung trong Nghị định PPP hiện tại (Nghị định 63/2018/NĐ-CP) đã tiệm cận thông lệ quốc tế, nhưng nhìn chung, khung pháp lý PPP của Việt Nam vẫn mang tính chồng chéo, quy trình thực hiện dự án PPP của cơ quan nhà nước về cơ bản giống như dự án đầu tư công, thiếu điều kiện tạo dựng môi trường pháp lý thuận lợi cho PPP.
Trong thực tiễn triển khai, các dự án được thực hiện mang tính đơn lẻ, không có chính sách và tầm nhìn chiến lược để tạo dựng thị trường PPP, thiếu sự chuẩn bị của khu vực nhà nước trong việc hợp tác với khu vực tư nhân và lợi ích xung đột giữa các bên trong nhiều dự án. Mặc dù Việt Nam đã rất thành công trong việc thu hút FDI trong thời gian qua, nhưng đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực hạ tầng rất hạn chế và chỉ tập trung trong một vài dự án điện và cấp nước.
Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, có hơn 300 dự án PPP đã được triển khai thực hiện tại Việt Nam, tập trung chủ yếu là hình thức BT (xây dựng - chuyển giao), hay còn gọi là đổi đất lấy hạ tầng và hình thức BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) trong lĩnh vực giao thông, năng lượng điện và một số lĩnh vực khác. Mặc dù các dự án PPP đã có đóng góp đáng kể trong việc phát triển hạ tầng, nhưng cũng nảy sinh nhiều vấn đề dẫn đến việc thực hiện các dự án PPP gặp nhiều trở ngại và mô hình PPP không được nhìn nhận một cách khách quan từ nhiều phía.
Các nguyên nhân chính được chỉ ra gồm: (i) khung pháp lý thể chế chồng chéo, không hiệu quả, (ii) năng lực của khu vực công hạn chế trong việc triển khai dự án PPP, (iii) dự án không được chuẩn bị tốt, cơ chế chia sẻ rủi ro không hiệu quả, hợp đồng dự án lỏng lẻo, (iv) Nhà nước không chuẩn bị nguồn lực tài chính tham dự án PPP và cam kết yếu từ khu vực công, (v) đấu thầu cạnh tranh lựa chọn nhà đầu tư cơ bản không được áp dụng, (iv) xung đột lợi ích, tham nhũng.
Trong quan hệ hợp tác PPP, cách thức hành xử của khu vực công sẽ quyết định sự phản ứng và tham gia của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân có quyền quyết định tham gia hay không tham gia dự án PPP. Nếu các chính sách và cách thức hành xử của cơ quan thực hiện dự án khu vực công không minh bạch và không phù hợp với nguyên tắc thị trường, thì dẫn đến việc nhà đầu tư không tham gia hoặc không thể tham gia, nhà đầu tư tham gia với những lợi thế rõ ràng và/hoặc mức độ chấp nhận rủi ro rất thấp hoặc rất lớn có thể dẫn đến các hậu quả không mong muốn cho tất cả các bên, bao gồm cả người sử dụng công trình, dịch vụ.
PPP “phiên bản 2.0” và kỳ vọng về môi trường thể chế pháp lý mới, thế hệ dự án mới và các nhà đầu tư mới
Luật PPP đang được xây dựng với nhiều nội dung đổi mới và được đệ trình Quốc hội xem xét thông qua trong năm 2020 có thể được xem là một cam kết mạnh mẽ của Chính phủ trong việc xây dựng môi trường thể chế pháp lý hiệu quả, ổn định và thuận lợi cho việc triển khai dự án PPP. Việt Nam đã xác định hạ tầng là một trong 3 nút thắt trong việc phát triển đất nước, đồng thời PPP được xem là công cụ quan trọng để thúc đẩy phát triển kết cấu hạ tầng.
Theo logic này, PPP sẽ góp phần quan trọng trong việc phát triển quốc gia và vì vậy, PPP cần được xem xét ưu tiên trong việc bố trí nguồn lực, cũng như ủng hộ chính sách, pháp luật có liên quan và cam kết từ khu vực nhà nước để thực hiện các mục tiêu chiến lược của quốc gia.
Thế hệ dự án mới được kỳ vọng sẽ xuất hiện trong nhiều lĩnh vực, không chỉ giới hạn trong các lĩnh vực truyền thống như đường bộ, năng lượng, cấp nước…, mà còn bao gồm các lĩnh vực cơ sở hạ tầng tạo sự bứt phá lớn trong việc nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, nâng cao năng suất lao động và cải thiện cuộc sống người dân như các lĩnh vực hạ tầng và dịch vụ công ứng dụng công nghệ thông tin, đường sắt, hàng không, logistics, y tế, vệ sinh môi trường...
Yêu cầu đặt ra là, các dự án thế hệ mới này là dự án cần được chuẩn bị nghiêm túc về phương án tài chính, yêu cầu đầu ra và phát huy tính sáng tạo và chuyên môn của khu vực tư nhân, cấu trúc dự án bảo đảm rủi ro được chia sẻ một cách hợp lý. Các dự án cần được khuyến khích đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà đầu tư, đem lại hiệu quả cao nhất cho người sử dụng và tối ưu chi phí của Nhà nước.
Bản chất PPP không phải là miễn phí, Nhà nước và người sử dụng sẽ trực tiếp hay gián tiếp phải chịu chi phí cho các công trình dịch vụ công do khu vực tư nhân thực hiện và cung cấp. Vì vậy, Nhà nước cần chuẩn bị nguồn lực tài chính để tham gia cùng với khu vực tư nhân trong việc triển khai các dự án PPP.
Tiềm năng thị trường hạ tầng của Việt Nam được các nhà đầu tư quốc tế đánh giá rất cao, nhưng do các rào cản đến nay, sự tham gia của khu vực này rất hạn chế. Khi các rào cản được gỡ bỏ, các dự án PPP tại Việt Nam phù hợp với thông lệ quốc tế, tiềm năng thị trường hạ tầng của Việt Nam sẽ là cơ hội đầu tư cho các nhà đầu tư quốc tế.
Đồng thời, nhiều tập đoàn tư nhân trong nước ngày càng mạnh lên về tiềm lực tài chính, công nghệ, xây dựng, kỹ năng quản lý và vận hành các dự án quy mô lớn. Các điều kiện này tạo cơ sở kỳ vọng một thế hệ nhà đầu tư PPP mới trong và ngoài nước chuyên nghiệp hơn và có năng lực tốt hơn để tham gia các dự án PPP thế hệ mới tại Việt Nam trong thời gian tới.
