Nhìn lại tiến trình đổi mới cơ chế kinh tế ở nước ta, từ cơ chế kinh tế bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường, cơ chế quản lý đất đai nói chung, đặc biệt là giá quyền sử dụng đất (gọi tắt là giá đất) cũng được vận hành theo tiến trình đổi mới ấy và đã có những bước tiến bộ lớn, từ tư duy đến quy định của luật pháp và việc triển khai thực thi các quy định pháp luật trên thực tiễn.
Những bước tiến nổi bật đó là, từ chỗ coi đất không có giá đến thừa nhận đất có giá; từ chỗ không rõ nguyên tắc, phương pháp định giá tiến tới định giá theo nguyên tắc thị trường và các phương pháp định giá khoa học phù hợp với thông lệ quốc tế… Tuy vậy, cho đến nay, vấn đề này vẫn là một trong những vấn đề khó, còn nhiều trăn trở và vướng mắc.
Hành trình đổi mới: Từ không có giá đến giá bao cấp và tiến tới giá thị trường
Có thể bắt đầu câu chuyện này từ Luật Đất đai năm 1987, được xem là Luật Đất đai đầu tiên sau thời kỳ đổi mới. Khi đó, Nhà nước không thừa nhận giá trị tiền tệ của đất, đất không phải là hàng hóa và không được tự do chuyển dịch trên thị trường. Vì vậy, không có các quy định pháp lý về giá đất (nguyên tắc, phương pháp, mức giá cho các loại đất) khi Nhà nước giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng.
Sáu năm sau, Luật Đất đai năm 1993 thay thế Luật Đất đai năm 1987, lần đầu tiên Nhà nước thừa nhận đất đai có giá và quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất… bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất”. Tuy nhiên, Luật và các văn bản hướng dẫn lại không quy định nguyên tắc, phương pháp định giá cụ thể.
 |
Luật Đất đai đã trải qua nhiều giai đoạn đổi mới, kéo dài từ năm 1987 đến nay. Ảnh: Thuỳ Trang |
Mười năm sau - năm 2003, dưới ánh sáng của Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 7 (Khóa IX), những quan điểm mới về đất đai, thị trường và giá cả đất đai đã có những đổi mới mang tính đột phá. Tất cả những quan điểm, định hướng ấy đã được thể chế hóa trong Luật Đất đai năm 2003 thay thế Luật Đất đai năm 1993; cụ thể: Nhà nước đã coi quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt, được mua bán trên thị trường bất động sản (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp).
Nhà nước quyết định giá đất theo nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất do Chính phủ quy định trên cơ sở “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường” làm căn cứ để thực hiện tất cả các chính sách tài chính về đất đai giữa Nhà nước và các tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
Quyết định điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thu thuế sử dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất… Đồng thời thừa nhận trên thị trường không chỉ có giá đất do Nhà nước quy định, mà song song còn có giá đất hình thành thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất; giá đất do người sử dụng đất thỏa thuận với những người có liên quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất…
Mười năm sau, Luật Đất đai năm 2013 tái khẳng định việc định giá đất phải bảo đảm nguyên tắc “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất”. Và mười một năm sau, Luật Đất đai năm 2024 thay thế các Luật trước đây, Nhà nước vẫn kiên định quan điểm định giá đất theo nguyên tắc thị trường.
Như vậy, trải qua mấy thập kỷ, với quá trình nghiên cứu, tìm tòi dựa trên các luận cứ khoa học và thực tiễn, đến nay, Nhà nước ta đã khẳng định giá đất phải vận hành theo cơ chế thị trường - theo tôi là một quyết định đúng đắn.
Tính đúng đắn thể hiện ở chỗ, bản thân nó phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường, đáp ứng đòi hỏi khách quan của cơ chế kinh tế thị trường khi giá cả được xác định là phạm trù trung tâm của cơ chế ấy; nó không thể vận động khác, càng không thể đi ngược lại yêu cầu của các quy luật thị trường. Đồng thời, đây là cơ chế giúp khai thác, phân bổ và sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn. Cơ chế giá đất theo thị trường cũng là định hướng kiên định mà Bộ Chính trị đã yêu cầu tại Nghị quyết số 69/NQ-TW ngày 19/7/2025.
Bảng giá đất, giá đất cụ thể và hệ số giá đất: Những thành công và bất cập
Từ chỗ nước ta chưa có hệ thống giá đất, cho đến năm 1993 khi Luật Đất đai ra đời, khái niệm và quy định về Bảng giá đất và hệ số K bắt đầu xuất hiện với yêu cầu “Chính phủ quy định khung giá các loại đất theo từng vùng và từng thời gian”.
Triển khai quy định trên, bằng Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994, Chính phủ đã ban hành Bảng Khung giá các loại đất và giao UBND cấp tỉnh quyết định giá cụ thể; đồng thời cho phép “Trường hợp cùng một loại đô thị mà đất có khả năng sinh lợi khác nhau, mức độ hoàn thiện cơ sở hạ tầng khác nhau thì địa phương được phép vận dụng hệ số điều chỉnh hệ số khung giá (K) từ 0,8 đến 1,2 lần mức giá của cùng loại đô thị, cùng loại đường phố và vị trí đất quy định trong Bảng Khung giá đất”.
 |
Việc xác định giá đất theo hệ số K đã bộc lộ nhiều vấn đề. Ảnh: Thanh Vũ |
Sau đó, tại Quyết định số 302/TTg ngày 13/5/1996, hệ số K được điều chỉnh từ K=0,5 đến 1,8. Hệ số này được Bộ Tài chính hướng dẫn cách tính trong Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 4/11/1998 về chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, như sau:
Đối với đất nông nghiệp, hệ số K được tính bằng quan hệ tỷ lệ giữa khả năng sinh lợi của đất với giá đất do UBND cấp tỉnh quy định.
Đối với đất khác, hệ số K được tính bằng quan hệ tỷ lệ giữa giá quyền sử dụng đất trên thị trường với giá do UBND cấp tỉnh quy định.
Nhìn lại giai đoạn 1993-2003, trước khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, chúng ta đã ấn định một Bảng Khung giá đất và Bảng giá đất cụ thể các loại đất trong khung giá không theo nguyên tắc thị trường mà mang nặng tính chủ quan, áp đặt, mang tính bao cấp nhằm phục vụ các mục tiêu điều hành thị trường, giá cả, tài chính và các cân đối khác của nền kinh tế…, nên giá đất do Nhà nước quy định chỉ bằng khoảng 10 - 30% giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường, lại giữ ổn định kéo dài (có những loại ổn định trong 10 năm) nên phải sử dụng hệ số K nhằm thu hẹp bớt chênh lệch giữa giá Nhà nước và giá thị trường.
Tuy nhiên, hệ số K quy định vẫn còn cứng nhắc, thiếu linh hoạt nên mức giá mới đã bao hàm hệ số K vẫn không đạt được mức giá phù hợp với giá đất mà thị trường đã hình thành. Đặc biệt, cơn “sốt” về giá đất cuối năm 2001, đầu năm 2002 diễn ra trên phạm vi cả nước càng làm cho giá Nhà nước thấp xa so với giá thị trường.
Hệ quả là Nhà nước thất thu ngân sách về đất đai quá lớn; khi thu hồi đất tính tiền đền bù cho dân, người dân không chấp nhận, tình trạng khiếu kiện về giá đất kéo dài, xảy ra ở nhiều nơi. Do giá quá thấp, phần lớn địa tô chênh lệch phát sinh do chuyển mục đích sử dụng đất rơi vào túi các nhà đầu tư khu đô thị một cách không công bằng, Nhà nước và người dân không được hưởng phần địa tô chênh lệch này.
Để khắc phục những bất cập trên, Luật Đất đai năm 2003 ra đời thay thế Luật Đất đai năm 1993, nguyên tắc xác định giá đất của Nhà nước đã được thay đổi cơ bản sang “sát giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường”; bãi bỏ hệ số K, nhưng Chính phủ vẫn quy định khung giá đất để UBND cấp tỉnh quyết định Bảng giá các loại đất cụ thể trong khung đó. Bằng Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004, sau đó là Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP, Chính phủ đã quy định 4 phương pháp định giá gồm phương pháp so sánh trực tiếp, thu nhập, chiết trừ, thặng dư… và điều chỉnh khung giá đất tăng cao hơn trước.
Giai đoạn đầu thực hiện các Nghị định trên, hầu hết các địa phương đã điều chỉnh giá đất cụ thể tăng hơn 5-6 lần so với giá quy định trước đây, nên đã có tác động tích cực đến thị trường, đến công tác đền bù giải phóng mặt bằng; góp phần giảm mạnh cơ chế xin cho, phòng chống tiêu cực, thất thoát trong lĩnh vực đất đai; có căn cứ để xử lý mối quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng đất thỏa đáng hơn trước.
Tuy nhiên, vì những nguyên nhân cả khách quan và chủ quan về quản lý tác động, thị trường giai đoạn này đã xảy ra cơn sốt giá đất, mà đỉnh điểm là vào năm 2007, làm cho giá đất do Nhà nước quy định chỉ bằng khoảng 50 - 70%, thậm chí có nơi chỉ bằng khoảng 30 - 40% so với giá thị trường, nhưng lại không được kịp thời điều chỉnh phù hợp với biến động của giá thị trường, cộng với các yếu tố quản lý bị buông lỏng, kém hiệu lực; các biện pháp điều tiết thị trường không được phát huy triệt để đã đẩy hoạt động của thị trường vào tình trạng hoạt động “ngầm” phổ biến (ước khoảng 70 - 80% dung lượng hàng hóa hoạt động ở thị trường ngầm này).
Ngoài ra, còn tồn tại tình trạng quay lại cơ chế xin - cho; hiện tượng “ôm đất, đầu cơ” đẩy giá tăng mạnh ở nhiều nơi, hệ quả là thị trường luôn tiềm ẩn những cơn sốt về giá. Công tác đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất trở nên cực kỳ khó khăn, tình trạng khiếu kiện về giá đất đền bù vẫn diễn biến phức tạp.
Năm 2010, Viện Xã hội học (thuộc Viện Khoa học Xã hội Việt Nam) công bố kết quả điều tra xã hội về thái độ của người dân đối với chính sách giá đền bù khi Nhà nước thu hồi đất, như sau: Rất không hài lòng chiếm 29% (trong tổng số mẫu điều tra); không hài lòng: 52%; chấp nhận được: 14%; hài lòng: 2,5%; rất hài lòng: 0,5%...
Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước tái khẳng định áp dụng cơ chế giá đất thị trường, khung giá, bảng giá đất của Luật Đất đai 2003 lặp lại hệ số giá đất của Luật Đất đai năm 1993. Nhưng có điểm rất mới so với các Luật Đất đai trước đó, đó là có “giá đất cụ thể”, áp dụng cho từng dự án cụ thể nhưng không áp dụng đối với tất cả các chính sách tài chính về đất đai, mà chỉ thực hiện đối với các mục đích: Nhà nước tính tiền sử dụng đất khi công nhận quyền sử dụng đất…, tính tiền thuê đất…, tính giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước…; đặc biệt là tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Luật Đất đai năm 2024 chỉ có điểm khác duy nhất với Luật Đất đai năm 2013 là bãi bỏ khung giá đất, phương pháp chiết trừ trong các phương pháp định giá đất và có hoàn thiện thêm các quy định về giá đất (trong đó có phương pháp hệ số).
Như vậy, Luật Đất đai năm 2013, 2024 quy định về vấn đề giá tuy có lặp lại những quy định nào đó ở thời gian nào đó, nhưng đều được nghiên cứu điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của giai đoạn mới. Từ đó có thể thấy Luật Đất đai 2013, 2024, nhất là Luật 2024 có khá nhiều tiến bộ, mang tính đột phá tích cực cần được kế thừa vì luật đã giải quyết được một số điểm nghẽn trong thực hiện cơ chế giá đất thị trường; trong thực hiện chính sách đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất.
Tuy nhiên, Bảng giá đất được định mang tính chất hàng loạt, hệ số K cũng được tính toán để điều chỉnh giá đất hàng loạt chắc chắn sẽ xảy ra xung đột với giá thị trường cụ thể, nhất là đối với các dự án Nhà nước giao đất, cho thuê đất và giá đất đền bù… Đây là vấn đề cần được nghiên cứu xử lý thỏa đáng.
 |
Việc sử dụng Bảng giá đất và hệ số điều chỉnh Bảng giá đất áp dụng cho tất cả các trường hợp để thực hiện chính sách tài chính đất đai là không hợp lý. Ảnh: Thanh Vũ |
Kiến nghị Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2024
Được biết, dự kiến Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2024 có nội dung quy định về giá đất theo hướng: Bãi bỏ việc định giá đất cụ thể, chỉ giữ lại quy định Nhà nước quyết định Bảng giá đất và hệ số điều chỉnh giá đất để áp dụng thực hiện cho tất cả các chính sách tài chính giữa Nhà nước và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất.
Đây là cách làm không mới, mà chính là “vòng tròn” lặp lại của Luật Đất đai năm 1993 - một giai đoạn mà thị trường quyền sử dụng đất chưa được công nhận, khác với sự phát triển của thị trường bất động sản hiện nay. Với dự kiến chỉ có Bảng giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất mà không có giá đất cụ thể có thể xảy ra 2 trường hợp sau:
Trường hợp thứ nhất: Nếu cả Bảng giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất được quyền lực Nhà nước quyết định không theo chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường (ấn định mức giá thấp hơn thị trường). Tức khắc thị trường sẽ xuất hiện 2 giá chênh lệch nhau không ít, cơ chế xin cho, đầu cơ đất đai lại trỗi dậy; nguồn thu từ đất của Ngân sách Nhà nước sẽ giảm; tiền bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sẽ thấp đi lại dẫn đến khiếu kiện của những người bị thu hồi đất… (Nếu coi giá từ kết quả định giá này để lãnh đạo giá thị trường - thì không thể thành công nếu không có các biện pháp điều tiết cung cầu, chính sách tài chính, tiền tệ, chính sách chống đầu cơ bất động sản, kiểm soát lạm phát… hiệu quả đi cùng).
Trường hợp thứ hai: Bảng giá đất và hệ số điều chỉnh giá đất theo nguyên tắc thị trường. Tuy nhiên, do Bảng giá đất là tổng hợp của các mức giá đất mang tính bình quân (hoặc trung bình) nên hệ số điều chỉnh giá đất cũng chỉ mang tính bình quân (hoặc trung bình), quy định chỉ phù hợp với các mục đích tính thuế, lệ phí…
Bởi tính thuế, lệ phí… bao nhiêu là thuộc chính sách điều tiết (hoặc là khuyến khích, hoặc là hạn chế) Nhà nước có thể ấn định mà không nhất thiết bù đắp chi phí bỏ ra. Dù vậy, cách tính này lại không phù hợp với các trường hợp cụ thể, ví dụ khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất đền bù giải phóng mặt bằng đòi hỏi phải theo thị trường. Hệ quả không tích cực của trường hợp này sẽ dẫn đến như trường hợp thứ nhất (tuy mức độ có nhẹ hơn).
Từ hai trường hợp trên, có thể rút ra kết luận: Việc sử dụng Bảng giá đất và hệ số điều chỉnh Bảng giá đất áp dụng cho tất cả các trường hợp để thực hiện chính sách tài chính đất đai là không hợp lý. Bởi sử dụng duy nhất một Bảng giá đất cho nhiều mục đích khác biệt sẽ gặp nhiều khó khăn. Hệ quả không tích cực có thể dự đoán được do có sự xung đột giữa các mục đích sử dụng đất khác nhau.Từ kết quả của những phân tích trên; để góp phần hoàn thiện cơ chế định giá đất, tôi xin kiến nghị:
Thứ nhất: Nhất quán tuân thủ cơ chế Nhà nước định giá đất theo cơ chế thị trường (thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được “làm sạch” và loại trừ các loại giá bị thổi giá, bị câu kết lũng đoạn giá và các yếu tố phi thị trường khác).
Thứ hai: Nhà nước vẫn quyết định Bảng giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất và giá đất cụ thể theo nguyên tắc, phương pháp phù hợp với cơ chế giá thị trường.
Thứ ba: Bảng giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất, giá đất cụ thể được xây dựng và sử dụng cho những trường hợp sau:
i) Đối với Bảng giá đất:Năm đầu tiên khi xây dựng Bảng giá đất phải theo thị trường. Từng mức giá trong Bảng giá phải đảm bảo là mức giá đại diện phù hợp để áp dụng cho từng loại đất, vị trí đất… của cả khu vực, vùng, địa phương. Bảng giá đất được giữ ổn định tương đối và được điều chỉnh bằng hệ số K khi giá thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất có biến động lớn (tăng hoặc giảm) để Bảng giá đất có thể tiệm cận thị trường.
Bảng giá đất này chỉ áp dụng cho các trường hợp, như: Tính thuế sử dụng đất, tính thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân; tính lệ phí, tiền bồi thường khác gây thiệt hại về quản lý và sử dụng đất đai. Không áp dụng cho các trường hợp: Tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền sử dụng đất đối với tổ chức khi Nhà nước giao đất…; tính tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất một lần cho cả thời gian thuê…
ii) Đối với hệ số điều chỉnh giá đất: Chỉ sử dụng để điều chỉnh Bảng giá đất để Bảng giá đất sử dụng vào các trường hợp nêu trên.
iii) Đối với giá đất cụ thể: Không phụ thuộc vào Bảng giá đất và hệ số điều chỉnh giá đất. Hoàn toàn áp dụng cơ chế giá thị trường để có giá đất áp dụng cho các trường hợp cụ thể tại thời điểm Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước giao đất, cho thuê đất.
Thứ tư: Cần có tổ hợp hệ thống chính sách kết hợp với cơ chế giá đất thị trường để giảm thiểu những tác động không thuận đến thị trường và các chủ thể tham gia thị trường (Nhà nước, nhà đầu tư, người sử dụng đất). Trong đó có chính sách thuế “giảm sốc” đồng bộ với cơ chế giá thị trường (tại Bảng giá đất) thông qua việc tính toán giảm hợp lý so với tỷ lệ thu hiện tại, góp phần cải thiện khả năng tiếp cận đất đai của tổ chức cá nhân (rõ nhất là tỷ lệ thu tiền chuyển mục đích sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất…)
Thứ năm: Để sử dụng giá thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất trở thành một trong những căn cứ tham chiếu hợp lý, tránh để xảy ra những biến động bất thường phục vụ định giá đất theo cơ chế thị trường, cần áp dụng đồng bộ các giải pháp ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, quản lý thị trường bất động sản, điều tiết cung cầu, chính sách thuế chống đầu cơ, kiểm soát chặt chẽ và hợp lý dòng tiền tín dụng chảy vào thị trường bất động sản…
