Cienco 4, Vinaconex, Đèo Cả…, một loạt doanh nghiệp đã theo đuổi các dự án thành phần của đại dự án đường cao tốc Bắc - Nam theo phương thức PPP đã phải ngao ngán vì nhiều thách thức khó vượt qua.
Bởi vậy, từ lãnh đạo các doanh nghiệp đến giới chuyên gia, tư vấn đều đề xuất Chính phủ quyết nghị trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét, quyết định ban hành Nghị quyết về việc chuyển đổi hình thức đầu tư đối với các dự án thuộc đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông (8 dự án) từ hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công - tư sang đầu tư công.
Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp tình thế trong bối cảnh cần thúc đẩy đầu tư nhà nước dưới tác động của đại dịch Covid-19. Về lâu dài, dự án PPP vẫn trở thành xu thế và là cơ chế được kỳ vọng thúc đẩy đầu tư tư nhân.
Gỡ tắc về vốn
Ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI) cho rằng, vốn luôn là thách thức với phương thức đầu tư PPP. Theo quy định, doanh nghiệp cần có vốn chủ sở hữu 20%, vốn nhà nước 20%, còn lại huy động vốn ngân hàng.
Ngân hàng chiếm 60 - 70% tài chính tổng thể của dự án, bởi vậy nếu ngân hàng không an tâm, thấy rủi ro thì doanh nghiệp rất khó vay. Đây chính là nút thắt với các dự án cao tốc Bắc - Nam, cũng như hàng loạt dự án khác.
Ông Đào Việt Dũng, chuyên gia cao cấp về quản lý nhà nước và PPP, Ngân hàng ADB phân tích, tài chính cho dự án được bắt đầu từ việc chuẩn bị dự án, đây là khâu quyết định sự thành bại của dự án.
Tuy nhiên, dự thảo Luật PPP quy định, căn cứ chủ trương đầu tư được cấp có thẩm quyền quyết định, vốn đầu tư công trong dự án PPP được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Việc chuẩn bị dự án lại phải nằm trong xét duyệt của ngân sách 5 năm, khiến doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn. Nên chăng Chính phủ và Quốc hội xem xét có dòng ngân sách riêng cho dự án PPP.
Thực chất, PPP không phải hoàn toàn là đầu tư công, nếu trói vào kế hoạch đầu tư công trung hạn thì thiếu sự linh hoạt và khó khăn trong quản lý.
Có dòng ngân sách riêng sẽ linh hoạt hơn, lại có quản lý riêng cho loại hình này, như thế sẽ có chế tài cụ thể để kiểm soát, bảo đảm quản trị của Bộ Tài chính, có thể thiết kế các công cụ giám sát việc này, qua đó tạo điều kiện triển khai dự án thành công.
Nếu muốn thúc đẩy PPP, không nên gắn chặt với ngân sách nhà nước, lập kế hoạch ngân sách cho các dự án này giống như các dự án công. Khi có dòng ngân sách riêng, nhà đầu tư thấy Chính phủ có cam kết rõ ràng, linh hoạt, họ sẽ an tâm, ngân hàng xét rủi ro thấp dễ vay hơn, áp lãi suất thấp hơn.
Còn ông Trần Duy Hưng, Giám đốc Công ty tư vấn Monitor Consulting cho rằng, vốn của Nhà nước tham gia dự án là vốn mồi, rất quan trọng trong thúc đẩy dự án.
Nếu nhìn xuyên suốt qúa trình phát triển văn bản pháp luật liên quan đến BOT hơn 10 năm qua, dự thảo mới nhất quy trình phân bổ lập vốn cho dự án PPP không có nhiều thay đổi, chỉ bổ sung vốn dự phòng trong trường hợp dự án không nằm trong danh mục.
Còn lại cơ bản đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn. Xét 300 dự án đã triển khai, nhà nước chỉ tham gia giải phóng mặt bằng, chưa dự án nào sử dụng vốn hỗ trợ quá trình xây dựng, trừ dự án cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết và một vài đoạn cao tốc Bắc Nam. Thực tế này đặt ra câu hỏi, nếu lấy vốn PPP từ đầu tư công trung hạn thì nguồn vốn này có hỗ trợ xây dựng không?
Rõ ràng là nếu phân bổ vào vốn đầu tư công trung hạn thì thiếu linh hoạt, khó quản lý rủi ro tài khóa, bởi vậy nên có quỹ hoặc dòng ngân sách riêng cho dự án PPP. Không gỡ được nút thắt này, chúng ta vẫn vướng trở ngại đã lặp đi lặp lại suốt 10 năm qua.
Một trở ngại khác với các dự án PPP là quan niệm những dự án này nhất thiết cần vốn nhà nước. Đây là cách hiểu không chính xác, vì nhiều dự án trong thực tế không hoàn toàn như vậy, thậm chí có dự án nhà nước còn được tiền.
“WB thống kê, từ 2010 - 2014, 1/3 dự án là nhà nước không cần tham gia vốn nhưng vẫn phải đưa vào PPP - vì có nhiều dự án bản chất là cung cấp dịch vụ công và cần sự chia sẻ rủi ro để bảo đảm quyền lợi cho người dân và tất cả các bên”, ông Hưng nêu quan điểm.
Bối rối quyền lợi ngân hàng
60% vốn dự án PPP là của ngân hàng nên nhà băng quan tâm đến việc bảo đảm quyền lợi của họ là việc hiển nhiên. Với dự thảo luật, giới chuyên gia tỏ ra bối rối về quyền của bên cho vay khi có vấn đề xảy ra.
Nghị định hiện hành cho phép các ngân hàng có quyền nhất định khi nhà đầu tư có vấn đề trong thanh toán khoản vay. Quyền của ngân hàng được thiết lập ngay từ khi họ thấy có khả năng thu hồi vốn, chứ không phải đợi đến khi chấm dứt hợp đồng.
Tuy nhiên, dự thảo luật quy định, khi nhà đầu tư không trả được nợ, ngân hàng chỉ thông báo cho nhà đầu tư thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề xuất nhà đầu tư thay thế, chứ không được chỉ định nhà đầu tư.
“Nên chăng cho phép ngân hàng chỉ định nhà đầu tư trong trường hợp có vấn đề xảy ra, đây cũng là cách thức để bảo đảm dịch vụ vẫn được cung cấp nếu có vấn đề phát sinh giữa nhà đầu tư và bên cho vay”, ông Đoàn Giang, chuyên gia quốc tế về PPP kiến nghị.
Các chuyên gia cũng cho rằng, nên mở rộng diện nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng vốn, chứ không nên giới hạn ở các thành viên của dự án, mở ra cho bên ngoài sẽ tạo cơ chế linh hoạt và thu hút nhiều nhà đầu tư mới có vốn tham gia.
Trong bối cảnh các doanh nghiệp dự án Việt Nam đều có đặc tính “vốn mỏng”, giải pháp cho phát hành trái phiếu công trình đã được nhiều doanh nghiệp đề xuất tại cuộc đối thoại với Thủ tướng cuối tuần qua.
Đây là trái phiếu công trình, chứ không phải trái phiếu doanh nghiệp. Làm như vậy, nhà đầu tư dự án không bị áp lực bỏ nhiều vốn, mà có động lực cùng Nhà nước xây dựng, thiết kế dự án thật hấp dẫn để thu hút vốn tư nhân dưới dạng cổ phiếu, trái phiếu, chứng chỉ đầu tư…
Điều 79, Dự thảo luật PPP đã mở ra hướng đi này khi quy định: “Sau khi hoàn thành xây dựng công trình đối với dự án có cấu phần xây dựng hoặc sau khi chuyển sang giai đoạn vận hành đối với dự án không có cấu phần xây dựng, doanh nghiệp dự án PPP được chào bán trái phiếu riêng lẻ theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp, chào bán trái phiếu ra công chúng theo quy định của pháp luật chứng khoán, trừ loại trái phiếu chuyển đổi, trái phiếu kèm chứng quyền”.
Mục đích của việc phát hành trái phiếu là nhằm huy động vốn cho hoạt động đầu tư khi doanh nghiệp dự án không vay được vốn tín dụng của các ngân hàng và/hoặc dự án không nhận được hỗ trợ từ ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên, quy định như vậy gần như đã vô hiệu hóa quyền của doanh nghiệp dự án hoặc chí ít đã hạn chế rất nhiều quyền của nhà đầu tư, theo quan điểm của ông Trần Chủng.
Do đó, các nhà làm luật nên xem xét cho doanh nghiệp phát hành trái phiếu sau khi hoàn thành một phần xây dựng công trình đối với dự án có cấu phần xây dựng hoặc sau khi chuyển sang giai đoạn vận hành đối với dự án không có cấu phần xây dựng, doanh nghiệp PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp dự án để huy động vốn thực hiện dự án PPP.
Hoặc sau khi hoàn thành việc ký kết hợp đồng dự án và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ góp vốn tham gia dự án, doanh nghiệp được phát hành trái phiếu để huy động vốn thực hiện dự án PPP.
Một câu hỏi khác đặt ra là các dự án PPP có khả năng thu hút các nhà đầu tư, tổ chức tín dụng nước ngoài không?
Về bản chất, các nhà đầu tư hay tổ chức tín dụng quốc tế khi thực hiện đầu tư vào các dự án PPP tại Việt Nam thì cũng dựa trên cơ sở phân tích, đánh giá tính hiệu quả về tài chính và tính khả thi trả nợ của dự án, thậm chí so với việc thu xếp vốn trong nước sẽ khó khăn hơn do khẩu vị của các nhà đầu tư quốc tế chỉ hướng đến ngắn và trung hạn, trong khi các dự án PPP thường kéo dài trên 15 năm.
“Để thu hút vốn ngoại, vẫn nên xem xét cơ cấu vốn phù hợp, dựa trên từng dự án để xác lập cơ cấu vốn, trong đó có sự tham gia của vốn nhà nước”, Chủ tịch VARSI khuyến nghị.