Đất đai là lĩnh vực rất phức tạp. Ảnh: Dũng Minh
Không phải bây giờ mới cấp bách
Việc xây dựng Luật Đất đai mới đã được chỉ ra là vấn đề cấp bách ngay từ năm 2016, chỉ sau vài năm Luật Đất đai 2013 chính thức có hiệu lực và xuất hiện những bất cập lớn trong quá trình thực thi, chồng chéo, xung đột với các văn bản pháp luật có liên quan như Luật Nhà ở, Luật Quy hoạch…, mà biểu hiện dễ thấy nhất là nhiều dự án bất động sản không hoàn thành được thủ tục đầu tư, tiến độ thi công chậm lại và các vụ tranh chấp, khiếu kiện liên quan tới đất đai gia tăng…
Tuy nhiên, phải tới năm 2022, việc sửa đổi Luật Đất đai mới thực sự được khởi động bằng việc tháng 7 năm này có bản dự thảo đầu tiên. Trong khi đó, trên thực tế, tình trạng giá đất “sốt ảo”, dấu hiệu bất thường trong đấu giá đất ở nhiều địa phương, những vụ việc “đất ma” bị xử lý hay tình trạng khiếu kiện gia tăng trong quá trình thu hồi đất với “mục tiêu phát triển kinh tế” diễn ra trên cả nước… cho thấy những khoảng trống lớn tại Luật Đất đai hiện hành.
 |
| Luật sư Trần Đức Phượng, Đoàn Luật sư TP.HCM |
Theo dự kiến, dự án Luật Đất đai sửa đổi được Quốc hội xem xét, thông qua vào giữa năm 2023, nhưng dự thảo Luật đưa ra lấy ý kiến vừa qua còn có một số nội dung xung đột với nhiều sắc luật chuyên ngành khác. Chẳng hạn, các vấn đề liên quan đến “người sử dụng đất”, “chuyển mục đích sử dụng đất”, “quyền sử dụng đất”, “đấu giá, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, tính giá đất cụ thể”… vẫn “rối như tơ vò” do chưa xác định rõ vai trò của Nhà nước - chủ thể tham gia trong quan hệ đất đai, với các đối tượng sử dụng dụng đất gồm cơ quan nhà nước, nhà đầu tư, doanh nghiệp và người dân.
Bộ Tài nguyên và Môi trường cho biết, đến hết ngày 15/3/2023, tức sau gần 2,5 tháng lấy ý kiến của người dân (bắt đầu từ ngày 3/1/2023), chỉ tính riêng cơ quan này đã tiếp nhận hơn 8.000 ý kiến của các tổ chức, cá nhân góp ý cho dự thảo Luật Đất đai thông qua website cũng như văn bản trực tiếp trên hệ thống hồ sơ công việc của mình. Nội dung góp ý tập trung nhiều nhất vào các chương: Chế độ sử dụng các loại đất; quyền và nghĩa vụ người sử dụng đất; thu hồi đất, trưng dụng đất; bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và tài sản trên đất.
Nhìn chung, theo cá nhân người viết, Luật Đất đai không chỉ là một sắc luật quan trọng, phức tạp, giữ vai trò căn bản trong hệ thống pháp luật về đất đai, mà còn có mối quan hệ và ảnh hưởng sâu sắc đến việc thực thi các chính sách quy định trong nhiều sắc luật khác... nên nhận được sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp nhân dân. Thế nhưng, những ý kiến góp ý có thực chất hơn so với những lần sửa đổi trước và trong số đó, bao nhiêu ý kiến được đánh giá là có tầm nhìn vượt trội được cơ quan soạn thảo ghi nhận và đưa vào dự thảo Luật trước khi được Quốc hội thông qua còn là câu hỏi ngỏ. Với số lượng quá nhiều ý kiến đóng góp nhưng không được sàng lọc, phản biện ngay từ nguồn thì chỉ tính riêng việc phân loại, thống kê, đọc rà soát lại của Ban soạn thảo thì khối lượng công việc còn nhiều hơn so với chỉ xây dựng dự thảo như ban đầu và không kịp bổ sung vào dự thảo. Do đó, cần những phương pháp khoa học trong việc lấy ý kiến, tập hợp và công khai, phản hồi các đóng góp ý kiến.
Để rõ nét hơn, theo Luật Ban hành quy phạm pháp luật 2015 (Luật sửa đổi, bổ sung 2020), chỉ với tên văn bản chung là “luật” (gọi chung của bộ luật, sắc luật), hiện không có quy định về nội dung để dẫn đến thay đổi về tên gọi. Chúng ta sử dụng tên gọi chính xác là “Luật Đất đai” trong trường hợp ban hành văn bản luật mới để thay thế cho văn bản luật cũ (chẳng hạn, Luật Đất đai 2013 thay thế Luật Đất đai 2003), hiện nay đang là dự thảo Luật Đất đai để thay thế cho “Luật Đất đai 2013”.
Trong khi đó, “Luật sửa đổi, bổ sung” là văn bản luật có nội dung sửa đổi, thay thế một phần văn bản luật đã ban hành (không thay thế toàn bộ). Như vậy, về tên gọi, dự thảo Luật Đất đai hiện nay là một “luật”, hoàn toàn không phải là văn bản “sửa đổi, bổ sung”, nhưng chúng ta vẫn sử dụng từ ngữ “dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)” để gọi cho việc xây dựng văn bản luật (mới) này.
Từ tên gọi luật (sửa đổi) này, chúng ta tiếp cận theo cách lấy một phần các nội dung của “Luật Đất đai 2013” đưa vào trong dự thảo, mà chưa coi đó là xây dựng văn bản luật (mới), điều này dễ dẫn đến việc bỏ qua suy xét kỹ các quy định cũ. Trong khi đó, với tâm thức xây dựng văn bản luật (mới) thì vẫn kế thừa các lý luận, các quy định của “Luật Đất đai 2013”, nhưng đưa nội dung vào dự thảo (chỉ là kỹ thuật soạn thảo) vẫn phải suy xét từng từ ngữ, từng quy định như mới.
Do đó, để đổi mới trong công tác xây dựng luật, trước hết phải nhận thức cho đúng và với tên gọi (đầu tiên, ban đầu) về văn bản luật cần có sự miêu tả chính xác là “dự thảo Luật Đất đai”, thay cho “dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)”.
Cấp bách nhưng phải cẩn trọng
Rất cần những phương pháp khoa học trong việc tập hợp, sàng lọc và phản hồi công khai các ý kiến đóng góp nhằm tránh tạo thuận lợi cho việc cài cắm lợi ích nhóm khi xây dựng văn bản luật.
Để đảm bảo sự rõ ràng, chặt chẽ của văn bản pháp luật thì cần nhiều kỹ thuật soạn thảo, trong đó việc sử dụng thuật ngữ phải đảm bảo tính chính xác, rõ ràng không chỉ trong quá trình soạn thảo, xây dựng văn bản, mà còn ảnh hưởng đến quá trình thực thi pháp luật, căn cứ ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết để người có thẩm quyền đọc hiểu và áp dụng pháp luật trong công vụ, người dân đọc hiểu để thượng tôn pháp luật…
Với tư cách là thành tố, đơn vị nhỏ nhất của văn bản pháp luật, “thuật ngữ” có vai trò quyết định đến chất lượng của văn bản. Tuy nhiên, tại dự thảo Luật Đất đai, vẫn tồn tại nhiều thuật ngữ chưa rõ ràng, chính xác về “người sử dụng đất”, “chuyển mục đích sử dụng đất”, “giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”… Do đó, nếu không giải quyết triệt để sẽ gây chồng chéo, thậm chí xung đột với các sắc luật khác như Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Xây dựng… sau này.
Một vấn đề nổi cộm khác là dự thảo Luật Đất đai quy định có tính chất chung (ví dụ, quyền chung của người sử dụng đất) theo loại đất theo hướng khái quát hóa, nhưng lại tự mâu thuẫn với các quy định riêng (ví dụ, người sử dụng đất với chế độ đất thuê đất thực hiện dự án, theo đấu giá và trả tiền thuê đất một lần bị tách khỏi nội dung quản lý về dự án, quy định ràng buộc trong nội dung đấu thầu). Nhiều quy định xác định một vấn đề, nhưng thiếu phần loại trừ các trường hợp nên khi đọc, vận dụng một quy định cụ thể của luật sẽ có thể không hiểu đúng và vận dụng mỗi nơi mỗi kiểu.
Ngoài ra, nhiều vấn đề khác của Dự thảo Luật Đất đai nhưng đang được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác cũng cần được so sánh, đối chiếu và sửa đổi thì mới có thể tạo sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Bởi khi xảy ra sự chồng chéo hoặc xung đột, hệ lụy đầu tiên là các cơ quan nhà nước sẽ chờ đợi để “xin ý kiến cấp trên”, trong khi cơ quan cấp trên không có thẩm quyền sửa luật, dẫn đến việc xử lý hồ sơ, thủ tục bị đình trệ, từ đó càng làm tăng chi phí sử dụng đất đai và chi phí này người tiêu dùng cuối cùng sẽ phải gánh bởi được phân bổ vào giá bán sản phẩm.
Ngay từ khi được công bố, cơ quan quản lý đã nhấn mạnh, dự thảo Luật Đất đai phải có cách tiếp cận mới và đúng đắn, đồng thời đặt vào vị trí quản lý nhà nước, của người dân và doanh nghiệp để đưa ra các điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn, nhấn mạnh tư duy quản lý đất đai chuyển trọng tâm từ nặng về quản lý hành chính sang cơ chế thị trường và có sự điều tiết của Nhà nước để tạo động lực mới cho phát triển.
Đây là điều rất đáng mừng, bởi muốn ban hành văn bản luật thực sự có chất lượng, giải quyết mục tiêu thực tiễn đề ra và khoa học, chúng ta cần phải sửa từ tư duy, từ quan điểm, chính sách và cả vấn đề diễn đạt, để việc xây dựng luật mang lại hiệu quả đúng với mục đích ban đầu, thậm chí là một sự đột phá trong việc xây dựng văn bản luật.
