Đề xuất luật chơi mới trên thị trường trái phiếu

Còn nhiều hạn chế

Hành lang pháp lý điều chỉnh hoạt động của thị trường TPCP hiện tại là Nghị định 01/2011 về phát hành TPCP, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương, cũng như các văn bản hướng dẫn liên quan. Qua 6 năm thực hiện cơ chế này, đã mang lại nhiều tác động tích cực trên thị trường trái phiếu.

Theo đánh giá của Bộ Tài chính, phát hành TPCP đã trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng của Chính phủ tại thị trường trong nước để phục vụ cho đầu tư phát triển, với tổng khối lượng vốn huy động chiếm 60% tổng vay nợ trong nước của Chính phủ hàng năm. Sau 6 năm triển khai Nghị định 01/2011, tổng số vốn huy động thông qua phát hành TPCP lên đến 1.188.000 tỷ đồng, tốc độ tăng trưởng bình quân khoảng 35%/năm.

6 năm qua cơ cấu nhà đầu tư trên thị trường trái phiếu đã có sự chuyển dịch tích cực theo hướng giảm sự phụ thuộc vào hệ thống ngân hàng thương mại, tăng nhà đầu tư dài hạn. Đến cuối năm 2017, các ngân hàng thương mại nắm giữ khoảng 52,4% khối lượng TPCP, giảm mạnh so với mức 97% trước năm 2011. Các nhà đầu tư dài hạn khác nắm giữ khoảng 47,6% khối lượng TPCP.

Dẫu vậy, bên cạnh những mặt tích cực trên, thị trường TPCP đang bộc lộ không ít hạn chế, tồn tại như: quy mô thị trường TPCP còn nhỏ, thanh khoản trên thị trường thứ cấp TPCP thiếu ổn định, hệ thống nhà tạo lập thị trường mới chỉ phát huy được vai trò trên thị trường sơ cấp. Điều này đã ảnh hưởng đến khả năng huy động vốn cho ngân sách nhà nước, cũng như sự phát triển của thị trường trong giai đoạn tới.

Hiện tại, so với các nước trong khu vực thì quy mô thị trường sơ cấp còn nhỏ, đến hết năm 2017 dư nợ TPCP chiếm khoảng 27,4% GDP, trong khi các nước trong khu vực có quy mô từ 45 - 55% GDP.

Trên thị trường thứ cấp, tuy thanh khoản đã được cải thiện nhưng vẫn thiếu ổn định, đối tượng tham gia giao dịch mới chỉ tập trung vào một số tổ chức, giao dịch bình quân khoảng 410 triệu USD/phiên (bằng khoảng 0,67% dư nợ TPCP) trong khi các nước trong khu vực là khoảng 650 triệu USD - 1.500 triệu USD/phiên (bằng khoảng 1% - 2% dư nợ TPCP).

Về bản chất, hoạt động mua bán lại công cụ nợ trên thị trường thứ cấp là giao dịch sản phẩm tài chính với tài sản đảm bảo là TPCP. Tuy nhiên, theo hướng dẫn về giao dịch và hạch toán kế toán lại được coi là hoạt động cho vay, nên ảnh hưởng đến phân loại nợ và trích lập dự phòng của các tổ chức tín dụng. Điều này dẫn đến hạn chế các tổ chức tín dụng giao dịch TPCP trên thị trường thứ cấp.

Theo thông lệ quốc tế, để rút ngắn thời gian đàm phán và giảm thiểu rủi ro cho các bên khi tham gia giao dịch, cần quy định khung hợp đồng chuẩn áp dụng chung cho tất cả các giao dịch TPCP trên thị trường thứ cấp, trong đó quy định về nghĩa vụ của từng bên khi thực hiện giao dịch, việc xử lý tài sản đảm bảo khi một bên mất khả năng thanh toán. Tuy nhiên, hiện tại trên thị trường TPCP chưa có khung hợp đồng giao dịch chuẩn, nên hạn chế hoạt động giao dịch của các thành viên trên thị trường thứ cấp TPCP.

Hệ thống nhà tạo lập thị trường đã được quy định tại Nghị định 01/2011, tuy nhiên mới được triển khai trên thị trường sơ cấp. Trên thị trường thứ cấp, thời gian qua đã thí điểm thực hiện nghĩa vụ chào giá hai chiều của các thành viên đấu thầu TPCP, nhưng hiệu quả còn hạn chế.

Những hạn chế, tồn tại trên, ngoài yếu tố khách quan còn do khuôn khổ pháp lý hiện hành chưa quy định về phát triển hệ thống nhà tạo lập thị trường trái phiếu với đầy đủ quyền lợi và nghĩa vụ theo thông lệ quốc tế; chưa có cơ chế hỗ trợ thanh khoản để các tổ chức này phát huy vai trò tạo lập thị trường, đặc biệt là trên thị trường thứ cấp như thông lệ quốc tế.

Cơ chế giao dịch trái phiếu, đặc biệt là giao dịch mua bán lại TPCP của các ngân hàng thương mại, các tổ chức tài chính phi ngân hàng chưa đầy đủ, chưa phản ánh đúng bản chất là giao dịch giấy tờ có giá, nên ảnh hưởng đến thanh khoản của thị trường trái phiếu.

Đề xuất hướng gỡ

Để khắc phục những hạn chế trên, Bộ Tài chính vừa công bố dự thảo Nghị định quy định về phát hành, đăng ký, lưu ký, niêm yết và giao dịch công cụ nợ của Chính phủ thay thế Nghị định 01/2011 để lấy ý kiến rộng rãi các thành viên thị trường, trước khi hoàn thiện và đề xuất Chính phủ ban hành. 

Mục tiêu của việc sửa đổi cơ chế lần này là nhằm phát triển thị trường TPCP theo hướng ổn định, cấu trúc hoàn chỉnh; mở rộng cơ sở nhà đầu tư, tăng quy mô và chất lượng hoạt động; đảm bảo là kênh huy động vốn an toàn, hiệu quả cho ngân sách Nhà nước, làm nền tảng cho sự phát triển của thị trường trái phiếu...

Tại dự thảo Nghị định, Bộ Tài chính đề xuất quy định theo hướng giao dịch mua bán lại công cụ nợ Chính phủ là giao dịch sản phẩm tài chính, được các bên thỏa thuận và thực hiện trên cơ sở hợp đồng đã ký kết. Để đảm bảo thuận tiện cho việc thực hiện, dự thảo quy định các nội dung cơ bản của hợp đồng giao dịch mua bán lại công cụ nợ Chính phủ nhằm áp dụng chung cho tất cả các thành viên thị trường, qua đó giảm thời gian đàm phán, giảm thiểu rủi ro cho các bên khi tham gia hợp đồng. Từ đó thúc đẩy hoạt động giao dịch công cụ nợ Chính phủ.

Tiếp nối quy định hiện hành về nhà tạo lập thị trường, tại dự thảo Nghị định quy định cụ thể về tiêu chuẩn, điều kiện, quyền lợi và nghĩa vụ của các nhà tạo lập thị trường trên thị trường sơ cấp, thứ cấp TPCP để làm cơ sở cho triển khai thực hiện.

Nhà tạo lập thị trường phải thực hiện nghĩa vụ cơ bản là chào giá với cam kết chắc chắn trên thị trường thứ cấp như thông lệ quốc tế. Khi thực hiện nghĩa vụ này nhưng không có đủ công cụ nợ, nhà tạo lập thị trường thực hiện vay trên thị trường.

Trường hợp không vay được trên thị trường, Bộ Tài chính (Kho bạc Nhà nước) sẽ thực hiện nghiệp vụ hỗ trợ thông qua phát hành bổ sung công cụ nợ và thực hiện giao dịch mua bán lại với nhà tạo lập thị trường. Khối lượng phát hành bổ sung công cụ nợ để hỗ trợ nhà tạo lập thị trường thuộc hạn mức vay nợ hàng năm của Chính phủ. Quy định mới này tại dự thảo sẽ tạo thuận lợi cho nhà tạo lập thị trường đóng vai trò tạo thanh khoản trên thị trường sơ cấp và thứ cấp TPCP theo thông lệ quốc tế.

Một điểm mới nữa được cơ quan soạn thảo đề xuất là bổ sung quy định về trái phiếu xanh - một loại TPCP. Vốn huy động qua phát hành trái phiếu xanh được sử dụng cho các dự án xanh, đồng thời hàng năm, chủ thể phát hành phải có báo cáo về việc sử dụng nguồn vốn cho các dự án xanh và đánh giá tác động môi trường.

Về tiêu chí dự án xanh, theo kinh nghiệm quốc tế, các nước phát hành trái phiếu xanh đều có quy định riêng về tiêu chí trong các lĩnh vực như: năng lượng tái tạo, sử dụng đất bền vững, bảo tồn đa dạng sinh học...

Trước mắt, trong giai đoạn hiện nay, Bộ Tài chính đề xuất Chính phủ quy định dự án xanh là các dự án đầu tư liên quan đến bảo vệ môi trường. 

Nguyễn Hữu