ThS Nguyễn Văn Đỉnh
Pháp luật đầu tư và đất đai trước đây đều quy định dự án có vốn đầu tư nước ngoài (ĐTNN) thuộc diện thu hồi đất để cho thuê. Tuy nhiên, từ khi Luật Đất đai 2013 được ban hành, diện thu hồi đất bị thu hẹp và dự án có vốn ĐTNN không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất theo Điều 62 Luật Đất đai 2013. Đồng thời, doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng không được thỏa thuận với tổ chức, cá nhân để tự giải phóng mặt bằng dự án. Do đó, quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn ĐTNN bị hạn chế, ảnh hưởng đến việc triển khai các dự án ĐTNN. Ông có bình luận gì?
Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được thiết kế gồm 3 khoản, tương ứng với các loại hình dự án được quyết định, chấp thuận chủ trương đầu tư bởi Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 không phân biệt các dự án theo nguồn vốn đầu tư. Mặt khác, các dự án được Nhà nước thu hồi đất sẽ tương ứng với hình thức lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất.
Như vậy, tại thời điểm đưa dự án vào danh mục dự án cần thu hồi đất, bổ sung vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện thì chưa xác định được nhà đầu tư thực hiện dự án. Pháp luật cũng không có quy định cấm doanh nghiệp có vốn ĐTNN tham gia đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất (Luật Đấu thầu năm 2013 và Nghị định số 25/2020/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư cũng có những quy định cụ thể về đấu thầu quốc tế; tức là không ngăn cấm doanh nghiệp có vốn ĐTNN tham gia đấu thầu các dự án, trừ khu vực có yêu cầu cao về quốc phòng, an ninh). Nên quan điểm cho rằng dự án có vốn ĐTNN không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất theo Điều 62 Luật Đất đai 2013 là chưa thực sự chuẩn xác.
Nay Khoản 31 Điều 79 dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chỉ cho phép thu hồi đối với dự án nói chung (trong đó có dự án ĐTNN) thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, các dự án thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh không thuộc diện thu hồi. Bên cạnh đó, các dự án trong nước do cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư thì nhà đầu tư trong nước được quyền nhận chuyển nhượng, trong khi dự án có vốn ĐTNN do cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư thì doanh nghiệp có vốn ĐTNN lại không có quyền này. Những quy định nói trên nếu có hiệu lực sẽ tạo nên khoảng trống lớn về tiếp cận đất đai của nhà ĐTNN, đặc biệt đối với các dự án do cấp tỉnh quyết định, thưa ông?
Tôi đồng ý với quan điểm không nên phân tách các dự án được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư với dự án được UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư vì quy trình thẩm định, chấp thuận, các căn cứ pháp lý để ban hành quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư là giống nhau.
Thưa ông, phải chăng, nên tăng cường phân cấp phân quyền, cho phép UBND các tỉnh để cấp tỉnh có thể thực hiện thu hồi đất với các dự án và giao đất cho nhà đầu tư cả trong nước và nước ngoài. Vì trên thực tế, các dự án có vốn ĐTNN thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư (của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và UBND cấp tỉnh), đều đã được thẩm định đầy đủ và thận trọng các khía cạnh: Hiệu quả kinh tế - xã hội, Quốc phòng - An ninh, Bảo vệ môi trường, Khoa học công nghệ; Điều kiện tiếp cận thị trường của nhà đầu tư nước ngoài... và đều đã được các cơ quan liên quan như quân đội, công an cho ý kiến trước khi ban hành quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư.
Về nội dung này, tôi có ý kiến khác với phương án tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 6 này. Vấn đề tôi muốn bàn luận là: Liệu có thể phát sinh trường hợp thu hồi đất để thực hiện các dự án đã được chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư bởi Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và UBND cấp tỉnh hay không?
Sau một quá trình dài xây dựng, Điều 79 dự thảo Luật Đất đai sửa đổi quy định về các trường hợp thu hồi đất dưới hình thức liệt kê. Tại các dự thảo mới nhất, Điều 79 bao gồm 30 khoản, tương ứng 30 loại hình dự án.
Kỹ thuật liệt kê có ưu điểm là chặt chẽ, cụ thể, tránh vướng mắc khi chỉ quy định dưới các tiêu chí định tính, chung chung.
Tuy nhiên, nhược điểm là có thể sẽ phát sinh các loại hình dự án mới cần thu hồi đất trong tương lai nhưng chưa được dự liệu. Do đó, dự thảo đã bổ sung một khoản “quét” nhằm linh hoạt thu hồi đất để thu hút đầu tư tại khoản 31: “Thu hồi đất để thực hiện các dự án đã được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của pháp luật”.
Theo phương án này, các dự án đã được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư thì được bổ sung vào các trường hợp Nhà nước thu hồi đất.
Đề xuất này được kỳ vọng sẽ tạo điều kiện linh hoạt trong thu hồi đất thực hiện các dự án.
Tuy nhiên, tôi cho rằng cần đánh giá cẩn trọng quy định này để tránh gây ra hiện tượng “con gà - quả trứng”, bởi nếu dự án đầu tư kinh doanh thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì sẽ tương ứng với hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Tương ứng với 2 hình thức lựa chọn nhà đầu tư nêu trên thì pháp luật đầu tư đã có quy định về hồ sơ đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư. Cụ thể, theo Điều 31 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP, hồ sơ phải bao gồm danh mục dự án thu hồi đất đã được HĐND cấp tỉnh thông qua nếu đề xuất lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá hoặc đấu thầu.
Hiện tượng “con gà - quả trứng” ở đây là: trước khi một dự án được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư thì phải thuộc danh mục dự án thu hồi đất, tức là điều kiện tiên quyết là dự án đó phải thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Như vậy, không thể có tình huống dự án được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư thì được bổ sung vào trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà ngược lại, dự án phải thuộc trường hợp được thu hồi đất thì mới được nộp hồ sơ xin chấp thuận chủ trương đầu tư.
Tương tự, cũng không thể có tình huống dự án được UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư và sau đó được bổ sung vào trường hợp Nhà nước thu hồi đất; mà ngược lại, phải được thu hồi đất sau đó mới được UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư.
Một vấn đề khác, theo Điểm c Khoản 1 Điều 28 dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN chỉ được thuê đất của Nhà nước để thực hiện dự án đầu tư (trừ dự án nhà ở để bán hoặc dự án nhà ở kết hợp để bán và cho thuê thì được giao đất) và Nhà nước phải thu hồi đất để cho thuê.
Nhưng một số dự án có mục tiêu hoạt động không thuộc diện thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội như quy định tại Điều 62 Luật Đất đai hiện hành và Điều 79 dự thảo mới. Do vậy, chính quyền địa phương không có cơ sở thu hồi đất để giao cho tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN thuê. Đồng thời, tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN cũng không được trực tiếp thỏa thuận bồi thường với người dân để giải phóng mặt bằng thực hiện dự án, dẫn đến dự án bị bế tắc cũng như tạo sự không thống nhất trong chính sách và thực thi pháp luật (mặc dù Dự án đã được chấp thuận chủ trương đầu tư và cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư). Ông có bình luận gì về bất cập này?
Đây đúng là một vướng mắc trong thi hành Luật Đất đai năm 2013, trên thực tế, tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN hầu như chỉ được tiếp cận đất đai từ Nhà nước, thông qua quyết định giao đất, cho thuê đất mà không được thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê, thuê lại đất từ các chủ thể tư (ngoại trừ việc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao). Trong khi chúng ta phải thừa nhận rằng số lượng dự án được thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 là tương đối hạn chế (nếu Nhà nước không thu hồi đất thì không thể có đất để giao đất, cho thuê đất cho tổ chức kinh tế có vốn ĐTNN để thực hiện dự án.
Xuất phát từ vướng mắc này nên Điều 28 dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang đề xuất tháo gỡ theo hướng mở rộng quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài trong phạm vi dự án đã được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư. Tuy nhiên, nội dung này cũng cần bàn luận thêm.
Tôi cũng đồng ý với quan điểm không nên phân tách các dự án được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư với dự án được UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư với lý do tương tự đã nêu với khoản 31 Điều 79 dự thảo. Việc tháo gỡ vướng mắc để tăng khả năng tiếp cận đất đai đối với doanh nghiệp FDI là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, phương án tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng cần đánh giá cẩn trọng để tránh gây ra hiện tượng “con gà - quả trứng” tiếp theo.
Bởi nếu dự án sử dụng đất không thuộc các trường hợp thu hồi đất thì tương ứng với hình thức chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư (một hình thức “chỉ định nhà đầu tư”) theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư. Ngoại trừ dự án trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao thì trường hợp “chỉ định nhà đầu tư” này áp dụng với nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hoặc đã nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để thực hiện dự án.
Theo Điều 31 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP, hồ sơ trình chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư phải bao gồm các giấy tờ chứng minh nhà đầu tư đã có quyền sử dụng đất. Hiện tượng “con gà - quả trứng” ở đây là: trước khi một dự án được “chỉ định nhà đầu tư” như trên thì nhà đầu tư phải có quyền sử dụng đất (có sẵn hoặc nhận chuyển nhượng). Như vậy, liệu có tình huống dự án được Quốc hội, Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư rồi sau đó nhà đầu tư (tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài) mới đi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hay không?
Nhiều quan điểm cho rằng, nên cho phép tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao hoặc trong phạm vi dự án đã được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, như vậy sẽ đảm bảo tốt cơ hội tiếp cận quyền sử dụng đất và tăng khả năng thu hút đầu tư. Ông có đồng tình hay có quan điểm nào khác?
Như tôi đã đề cập, Điều 28 dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang đề xuất tháo gỡ theo hướng mở rộng quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài trong phạm vi dự án đã được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư.
Đề xuất này được kỳ vọng sẽ tạo điều kiện linh hoạt trong tiếp cận đất đai cho tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài. Theo lý giải của cơ quan soạn thảo, sự bổ sung này nhằm khắc phục tình trạng tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài đã được chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng dự án lại không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất; nên cần cho phép nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng đất trong ranh dự án.
Một khả năng khác là nếu dự án được Quốc hội, Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng chưa có tên nhà đầu tư. Tuy nhiên, trường hợp này áp dụng với các dự án phải lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá, đấu thầu và điều kiện tiên quyết là thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất (không thỏa thuận “mua gom” đất).
Mặt khác nếu cho phép tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài nhận chuyển quyền sử dụng đất thì về nguyên tắc bất kỳ doanh nghiệp nào cũng có quyền tương tự (do dự án chưa chọn được chủ đầu tư). Như vậy, việc cho phép các doanh nghiệp nhận chuyển quyền sử dụng đất sẽ gây ra sự cạnh tranh quyết liệt, khiến các chủ sử dụng đất nâng giá cao và nếu không có doanh nghiệp nào “mua gom” đủ 100% đất thì dự án vẫn “treo”.
Do đó, đề xuất mang tính tháo gỡ này vẫn cần xem xét, hoàn thiện thêm để đảm bảo có thể triển khai trong thực tế nếu được thông qua.
Ngoài ra, một vấn đề đã được tôi cũng như một số chuyên gia góp ý là quy định trường hợp tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài nhận chuyển nhượng dự án bất động sản thì Nhà nước phải thu hồi đất của Bên A để giao đất/cho thuê đất cho Bên B. Điều đó dẫn đến phát sinh thủ tục rườm rà về thu hồi đất, giao đất; phải xác định lại giá đất và Bên B phải thực hiện thêm nghĩa vụ tài chính về đất. Dự thảo trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 6 vừa qua vẫn chưa đề ra hướng tháo gỡ triệt để.
Để cải cách thủ tục hành chính và đảm bảo tính hiệu quả trong thực thi, tôi kiến nghị sửa Điều 28 dự thảo để ghi nhận tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với nhận chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án.
Trên cơ sở đó, dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi) cũng cần sửa đổi theo hướng dẫn chiếu tương ứng để đảm bảo cơ sở pháp lý cho bên nhận chuyển nhượng dự án là tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ bên chuyển nhượng dự án.
