Ông Tony Foster, Luật sư điều hành Văn phòng luật Freshfields Bruckhaus Deringer LLP tại Việt Nam.
Hơn hai thập kỷ gắn bó và tư vấn cho các nhà đầu tư hạ tầng đến Việt Nam, ông nhận thấy hạ tầng ở Việt Nam “thay da đổi thịt” ra sao?
Tôi ở Việt Nam đã 26 năm và chứng kiến hạ tầng đi lên từ điểm rất thấp và dần ổn định lên mức cao. Thời điểm tôi đặt chân đến Việt Nam, công suất phát điện của cả nước mới đạt khoảng 4.000 MW và chúng tôi đều mua máy phát điện vì lo sự cố điện xảy ra liên tục. Nhưng thực tế khác xa so những gì chúng tôi hình dung. Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đã duy trì tốc độ tăng trưởng điện năng phù hợp với tăng trưởng kinh tế và gia tăng dân số. Công suất phát điện hiện khoảng 60.000 MW và mất điện trở thành điều hiếm gặp.
Ngoài ra, còn vô số ví dụ điển hình về phát triển hạ tầng ở Việt Nam. Giữa những năm 1990, để đi từ Hà Nội đến Vịnh Hạ Long (Quảng Ninh), chúng tôi mất cả ngày dài, nếu phà và tàu hỏa qua cây cầu duy nhất ở Hải Dương không thuận lợi, thì hành trình kéo dài sang ngày thứ hai và chúng tôi phải nghỉ qua đêm ở Uông Bí. Thậm chí, trong một chuyến đi đáng nhớ cùng Tổng công ty Than Việt Nam thời đó đến các mỏ than ở Cẩm Phả, chúng tôi phải đổi xe 4 lần.
Mọi thứ giờ đây đã tốt hơn rất nhiều. Để tiếp tục cải thiện hạ tầng, Chính phủ Việt Nam cần rất nhiều tiền - nhiều hơn hẳn so với giai đoạn trước. Số liệu thống kê tôi cập nhật gần đây cho thấy, Việt Nam cần 480 tỷ USD chỉ riêng cho phát triển hạ tầng trong 10 năm tới. Nếu Việt Nam tiếp tục chỉ chi 5,7% ngân sách cho hạ tầng thì vẫn ít hơn một nửa số tiền này, nghĩa là chỉ một nửa số đô thị cần thiết, đường xá, cầu, trạm điện, bến cảng… được xây dựng.
Vậy tiền đâu để làm hạ tầng? Trong quá khứ, Việt Nam đã nhận được nguồn vốn rẻ từ nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA), nhưng dòng vốn này đang giảm dần khi Việt Nam trở nên giàu có lên. Ngoài ra, Việt Nam có thể huy động qua các khoản vay trên thị trường với lãi suất cao hơn và đây đang được xem là hướng đi cho Dự án sân bay Long Thành.
Khu vực tư nhân có thể cung cấp nhiều khoản đầu tư vào các lĩnh vực khác nhau, nhưng việc thu hút các khoản đầu tư tư nhân vào hạ tầng vẫn chưa hiệu quả. Nhiều tiềm năng của khu vực này vẫn bị bỏ ngỏ, chưa được khai thác.
Vậy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) có phải là chìa khóa hút vốn tư nhân vào phát triển hạ tầng trong giai đoạn tới, thưa ông?
PPP bắt đầu ở Việt Nam cách đây 10 năm với các quy định thí điểm. Nhưng đến nay, đây không phải là mô hình thành công, chí ít là đối với đầu tư nước ngoài vào các dự án miễn truy đòi (non-recourse finance). PPP được xem là chìa khóa để thu hút vốn đầu tư nước ngoài quy mô lớn, nhưng không được nhận thức thấu đáo.
Các khoản tài trợ miễn truy đòi là tiền do các ngân hàng cung cấp chỉ nhằm bảo đảm an toàn cho dự án. Nói cách khác, công ty phát triển dự án có thể mất dự án nếu xảy ra sự cố, nhưng bản thân công ty đó không bị phá sản. Điều này cho phép công ty phát triển nhiều dự án khác, có thể quy mô lớn hơn. Doanh nghiệp đó sẽ không phát triển các dự án nếu bản thân họ có nguy cơ rất lớn.
Đơn cử, đối với một dự án khí thiên nhiên hóa lỏng (LNG) có thể trị giá 5 tỷ USD, nếu tất cả rủi ro của dự án được giải quyết thỏa đáng (như điều gì xảy ra nếu nguồn cung cấp khí bị gián đoạn, thuế suất thay đổi, đại dịch làm trì hoãn việc xây dựng hoặc vận hành…), thì các ngân hàng có thể cho vay khoảng 4 tỷ USD và bên phát triển dự án sẽ góp 1 tỷ USD còn lại.
Nếu rủi ro không được giải quyết ngay trong khâu lên hồ sơ dự án, thì các ngân hàng sẽ không cho vay và bên phát triển dự án phải tự lo nguồn vốn 5 tỷ USD. Trong trường hợp này, nếu những rủi ro đó phá hủy dự án, bên phát triển dự án sẽ phá sản và CEO của đơn vị phát triển dự án có thể gặp một số vấn đề lớn. Không có nhà phát triển dự án nào sẵn sàng chấp nhận những rủi ro đó và phát triển dự án trong trường hợp như vậy.
Mọi quốc gia đều gặp khó khăn khi triển khai các dự án PPP. Mỗi quốc gia đều có cách thức và kinh nghiệm riêng trong triển khai các dự án PPP. Việt Nam có thể rút kinh nghiệm từ sai lầm của các nước trong việc thực hiện các dự án PPP.
Nếu vậy, Việt Nam cần tháo những nút thắt nào trong phát triển hạ tầng cho giai đoạn tới, đặc biệt là nút thắt vốn?
Nếu những vấn đề sau đây được giải quyết, thì sẽ có hàng tỷ USD đổ vào các dự án hạ tầng ở Việt Nam dưới hình thức tài trợ miễn truy đòi.
Thứ nhất, với Luật Đầu tư PPP được Quốc hội thông qua hồi tháng 6/2020, các cơ quan có thẩm quyền và các nhà phát triển dự án tư nhân cần phải khởi động lại các cuộc đàm phán với các dự án BOT quy mô lớn, vì nhiều điều khoản được thống nhất trước đó không còn phù hợp.
Thứ hai, Luật Đầu tư năm 2020 và Luật Đầu tư PPP không còn quy định cho phép bảo đảm nghĩa vụ của cơ quan nhà nước hoặc doanh nghiệp nhà nước đối với dự án. Câu hỏi đặt ra cho Chính phủ là liệu có cơ sở pháp lý (và cơ sở thực tế) nào để tiếp tục ban hành thoả thuận về cam kết bảo lãnh của Chính phủ cho dự án (GGU) không.
Thứ ba, theo Luật Đầu tư năm 2020, không còn cơ sở để cung cấp bảo đảm ngoại tệ cho các dự án điện độc lập (IPP). Điều này sẽ khiến nhiều dự án điện LNG đang được thực hiện dưới dạng IPP gặp khó khi đưa ra thị trường tài chính.
Thứ tư, theo Luật Đầu tư PPP, hợp đồng dự án PPP chịu sự điều chỉnh của pháp luật Việt Nam. Tuy nhiên điều này không hẳn là giải pháp thực tế, bởi có ngoại lệ bên ngoài mà luật pháp Việt Nam không có quy định. Đơn cử, hợp đồng mua bán điện (PPA) trong dự án IPP sẽ phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật Việt Nam. Luật pháp Việt Nam đã có những tiến bộ vượt bậc trong 25 năm qua, nhưng luật pháp của Anh đã có cách đây hàng trăm năm và một lượng đáng kể khái niệm theo pháp luật hợp đồng Anh chưa được xác định rõ ràng, thậm chí chưa được pháp luật Việt Nam công nhận.
Thứ năm, dường như vẫn có một số động lực để thực hiện các dự án điện quy mô lớn trong tương lai, bao gồm các dự án điện LNG dưới dạng dự án điện độc lập bên ngoài hình thức BOT. Nhiều vấn đề trong mẫu hợp đồng mua bán điện PPA theo Thông tư số 56/2014/TT-BCT của Bộ Công thương có thể cản trở khả năng huy động vốn của các dự án điện độc lập quy mô lớn. Điển hình cho việc này là không có điều khoản nào trong mẫu hợp đồng PPA liên quan đến những thay đổi luật pháp gây bất lợi.
Cuối cùng, theo quy định của pháp luật hiện nay, quyền sử dụng đất chỉ được phép thế chấp tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Nếu Việt Nam muốn khuyến khích dòng vốn chảy vào, thì việc cho phép một bên cho vay nước ngoài có được quyền lợi an toàn từ đất đai và các tòa nhà (được thế chấp - PV) thông qua một đại lý nhận tài sản bảo đảm trong nước, sẽ không phải là sự đánh đổi lớn.
