Hầm chui Châu Quế Thượng thuộc Dự án Đường cao tốc Nội Bài - Lào Cai được đầu tư theo cơ chế PPP. Ảnh: Chí Cường
Giải tỏa xung đột pháp lý
Được kỳ vọng như một trong những mô hình hiệu quả để thu hút đầu tư của khu vực tư nhân cả trong và ngoài nước, nhưng mô hình PPP cho đến nay vẫn chưa được triển khai hiệu quả. Một trong những lý do của tình trạng này là tồn tại nhiều rào cản, vướng mắc mang tính xung đột pháp lý trong việc thực hiện dự án PPP, nên nhà đầu tư nhiều khi còn ngại ngần.
Chính Bộ Kế hoạch và Đầu tư, khi bắt đầu xây dựng Dự án Luật Đầu tư theo cơ chế PPP cũng đã nhắc tới điều này. Đó là hoạt động đầu tư theo cơ chế PPP còn chịu sự điều chỉnh của nhiều luật, như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý nợ công, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai… Trong khi đó, các luật này đều được tiếp cận trên quan điểm điều chỉnh các hoạt động đầu tư công và đầu tư tư nhân là chủ yếu, chưa tính đến đặc thù PPP. Do vậy, khi triển khai còn nhiều khó khăn, vướng mắc…
“Việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp tục nhìn nhận các dự án PPP từ góc độ đầu tư công sẽ dẫn tới thực tế là các thủ tục đầu tư rườm rà và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn e ngại trong việc thực hiện các giải pháp chưa có tiền lệ đối với hình thức đầu tư mới mẻ này”, Nhóm công tác cơ sở hạ tầng của Diễn đàn Doanh nghiệp Việt Nam (VBF) lên tiếng.
Trong khi đó, trong các cuộc hội thảo gần đây liên quan đến việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo cơ chế PPP, nhiều đại diện của Sở Kế hoạch và Đầu tư các địa phương cũng cho rằng, việc các quy định pháp luật liên quan đến PPP chỉ dừng ở mức nghị định khiến các nhà đầu tư e dè. Họ quan ngại về tính ổn định của chính sách, rằng một dự án PPP có thời gian đầu tư tương đối dài, trong khi chỉ trong vòng vài năm, thì nghị định đã có thể bị sửa đổi. Việc chuyển tiếp từ nghị định này sang nghị định khác khiến nhà đầu tư lúng túng và các sở, ngành quản lý dự án cũng vướng trong việc áp dụng.
Xây dựng Luật Đầu tư theo cơ chế PPP là để giải tỏa những vướng mắc hiện nay. Có hành lang pháp lý đủ mạnh và đủ ổn định sẽ là cơ sở để mô hình PPP được triển khai hiệu quả tại Việt Nam. Chính vì vậy, Luật Đầu tư theo cơ chế PPP đã chính thức được khởi thảo.
Mọi việc mới chỉ mới bắt đầu. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã chính thức đề nghị các bộ, ngành, địa phương cho ý kiến về định hướng xây dựng Luật. Trong đó, một trong những đề nghị quan trọng là các bộ, ngành, địa phương phát hiện và đóng góp ý kiến về các nội dung còn chồng chéo giữa các quy định khi triển khai dự án PPP trong thực tiễn, cũng như đề xuất, kiến nghị định hướng chính sách cần thiết để khắc phục các vướng mắc khi xây dựng Luật Đầu tư theo cơ chế PPP. Các nội dung cần góp ý liên quan tới hiệu quả đầu tư của dự án PPP, trách nhiệm quản lý nhà nước đối với dự án PPP, trình tự, thủ tục đầu tư, các biện pháp thu hút đầu tư…
Tháo gỡ khó khăn, vướng mắc
Cùng với việc xây dựng Luật Đầu tư theo cơ chế PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng đang rốt ráo sửa đổi Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo cơ chế PPP. Lý do là, thực tế triển khai 2 năm qua cho thấy tồn tại không ít khó khăn, vướng mắc, khiến gần như không có dự án lớn nào được đấu thầu thành công.
Một trong những tồn tại được Nhóm công tác cơ sở hạ tầng của VBF chỉ ra là, PPP chưa thực sự hấp dẫn đối với các nhà đầu tư. Theo phân tích của Nhóm công tác, thực tế trong 2 năm qua, các dự án cơ sở hạ tầng vẫn có thể được thực hiện theo khung pháp lý quy định tại Luật Đầu tư mà không cần thông qua PPP và sử dụng các ưu đãi đầu tư có trong luật đó. Trong khi đó, mục tiêu của PPP là tạo dựng các dự án có hiệu quả cao để có thể thu hút nguồn vốn từ ngân hàng mà không phải bảo lãnh, từ đó giảm thiểu gánh nặng tài chính của Nhà nước.
“Mục tiêu này sẽ không đạt được nếu các dự án cơ sở hạ tầng được thực hiện bởi các công ty trong nước sử dụng vốn vay từ các ngân hàng thương mại nhà nước”, Nhóm công tác bình luận và cho rằng, việc thiếu các ưu đãi đầu tư mạnh mẽ và hấp dẫn của mô hình PPP để thúc đẩy các ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh cả trong và ngoài nước cho vay cũng gây ra quan ngại về tính thiết thực của chương trình PPP trong việc phát triển và huy động vốn cho các dự án hạ tầng.
Các nội dung liên quan đến ưu đãi đầu tư theo cơ chế PPP cũng đang được xem xét sửa đổi. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, kinh nghiệm thực hiện chương trình PPP thành công của các quốc gia như Hàn Quốc, Ấn Độ, Philippines cho thấy, trong giai đoạn đầu thực hiện dự án PPP, Chính phủ cần có chiến lược tổng thể về chính sách hỗ trợ đặc thù cho dự án PPP, bên cạnh các hình thức ưu đãi thông thường về thuế, về tiền thuê đất. Chẳng hạn, các quốc gia đã thiết lập các cơ chế như quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính, quỹ dự phòng dành cho bảo lãnh chính phủ, áp dụng bảo lãnh doanh thu tối thiểu…
“Nhằm khuyến khích, thu hút vốn đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng theo cơ chế PPP, Luật Đầu tư theo hình thức PPP cần quy định các chính sách ưu đãi, hỗ trợ phù hợp, bao gồm sử dụng cả vốn nhà nước để tăng tính khả thi cho dự án, hấp dẫn nhà đầu tư”, đại diện Bộ Kế hoạch và Đầu tư bày tỏ quan điểm.
Lâu nay, quá trình triển khai dự án PPP, vướng mắc không chỉ nằm ở thiếu các cơ chế ưu đãi hấp dẫn, mà còn ở các hạn chế trong bảo lãnh chính phủ, phân bổ rủi ro giữa Chính phủ và khu vực tư nhân, cũng như việc phân bổ vốn nhà nước cho các dự án PPP...
“Do dự án PPP có thời gian kéo dài 5 - 10 năm, thậm chí 20 - 30 năm, rủi ro rất lớn, nên trong quá trình đàm phán ký kết hợp đồng, cần đánh giá rõ những tác động rủi ro tới đầu tư của cả phía Nhà nước và nhà đầu tư, để từ đó phân bổ, quản lý rủi ro một cách hiệu quả. Các vấn đề này cần được quy định rõ để nhà đầu tư yên tâm bỏ vốn đầu tư vào các dự án PPP”, đại diện Bộ Xây dựng đề xuất.
Đây chính là những nội dung cần xem xét, sửa đổi trong các nghị định hướng dẫn liên quan đến thực thi mô hình PPP, cũng như cần được tính đến trong xây dựng Luật Đầu tư theo hình thức PPP.
