Đấu thầu sử dụng đất - hình thức cần ưu tiên
Triển khai dự án đầu tư trên đất không chỉ là bán hoặc cho thuê quyền sử dụng đất, mà Nhà nước phải quản lý tính hiệu quả của việc sử dụng đất. Do đó, bài toán đấu thầu sử dụng đất sao cho việc đầu tư trên đất đạt hiệu quả cao nhất có ý nghĩa hơn việc thuần túy thu lợi ích kinh tế từ đất.
GS-TSKH. Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cho hay, trong trường hợp thực hiện đúng các quy định của pháp luật, đấu giá là phương thức có thể ngăn chặn được tham nhũng đất đai trong quá trình giao đất, cho thuê đất của Nhà nước. Đây là phương thức luôn đặt mục tiêu duy nhất là thu giá trị đất đai cao nhất, lựa chọn được các nhà đầu tư có tiềm lực tài chính.
Nói cách khác, với phương thức đấu giá, Nhà nước có thể xem xét và lựa chọn được các nhà đầu tư có nguồn lực tài chính lớn, mà chưa quan tâm tới các yếu tố bền vững của dự án đầu tư. Đấu giá cũng là phương thức có thể đẩy giá trị đất đai trên thị trường tăng ngày một cao, là một tác nhân tạo nên khuynh hướng giá nhà ở tăng cao, kích thích đầu cơ nhà ở…
Trong khi đó, đối với phương thức đấu thầu dự án có sử dụng đất, việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án mang tính toàn diện, không chỉ căn cứ vào tiêu chí duy nhất là mức thu giá trị đất đai, mà còn cả hiệu quả phát triển lẫn tính bền vững.
Thị trường bất động sản nhà ở nhờ đó có xu hướng ổn định hơn, khả thi hơn trong mục tiêu giải quyết nhà ở cho người dân; tạo cơ hội cho doanh nghiệp nhỏ và vừa tiếp cận đất đai để thực hiện các dự án đầu tư phù hợp với các điểm mạnh của mình. Khi áp lực của việc nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất quá cao giảm đi, bộ máy quản lý sẽ tập trung vào khả năng thu từ giá trị tăng thêm của đất trong quá trình thực hiện dự án đầu tư trên đất…
Thực tế, trong quá trình lấy ý kiến các bên liên quan của Luật Đấu thầu 2023 và Luật Đất đai 2024, việc bổ sung và đồng bộ các quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư với các dự án sử dụng đất đã được các đại biểu Quốc hội kiến nghị và các cơ quan soạn thảo cũng nghiêm túc chỉnh lý, bổ sung trong các dự thảo cuối cùng trước khi chính thức thông qua. Đặc biệt, sau những khoảng trống trong Luật Đất đai 2013, Luật Đất đai 2024 đã dành hẳn một điều (Điều 126) để làm rõ các nội dung này.
Ngay sau khi Luật Đất đai 2024 và Nghị định 102/2024/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đất đai có hiệu lực từ ngày 1/8/2024, Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) đã có công văn đề nghị UBND các tỉnh, thành phố khẩn trương trình HĐND ban hành các tiêu chí quyết định đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất, phù hợp với tình hình thực tế của địa phương.
Theo ghi nhận của Báo Đầu tư Chứng khoán, Sở Kế hoạch và Đầu tư một số địa phương đã công bố lấy ý kiến và đang hoàn thiện bản dự thảo Nghị quyết để trình HĐND thông qua.
Bên cạnh những tiêu chí như dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Khoản 27, Điều 79 - Luật Đất đai 2024, có quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2000 hoặc quy hoạch chi tiết 1/500 được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, các bản dự thảo này đều đưa tiêu chí quy mô diện tích sử dụng đất, hầu hết quy định từ 20 ha trở lên đối với khu đô thị; với khu dân cư nông thôn, có địa phương quy định từ 3 ha, 5 ha hay 10 ha trở lên và chưa hoàn thành bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Ngoài ra, một số địa phương đưa thêm tiêu chí thuộc chương trình phát triển nhà ở, phát triển đô thị; dự án có vị trí xây dựng, hướng tuyến công trình, danh mục và quy mô, loại, cấp công trình thuộc tổng mặt bằng xây dựng, có thông tin về các loại hình nhà ở, việc thực hiện yêu cầu về nhà ở xã hội (nếu có)…
Ông Lê Hoàng Châu, Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP.HCM (HoREA) cho rằng, với hiệu quả đạt được của hoạt động đấu thầu cũng như quy định hiện hành về cơ chế giao đất, các địa phương cần có “tư duy mở” để tạo dư địa cho việc thực hiện đấu thầu quyền sử dụng đất sau này.
Lưu ý rằng, Điều 57 - Nghị định 102/2024 quy định rõ về công bố danh mục các khu đất thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất được HĐND cấp tỉnh quyết định.
Lãnh đạo nhiều doanh nghiệp cũng ủng hộ tinh thần luật mới vì so với trước đây, nhà đầu tư sẽ có cơ hội tiếp cận hoạt động đấu thầu đất sớm hơn. Nhà đầu tư đánh giá cao quy định công bố công khai danh mục khu đất thực hiện đấu thầu như tại Nghị định 102/2024.
“Việc công bố thông tin sớm giúp nhà đầu tư có thêm thời gian lên kế hoạch, chiến lược kinh doanh, tiếp cận dự án phù hợp, tính toán sớm khả năng dự thầu và cơ hội trúng thầu. Đồng thời, tất cả người dân, đối tượng quan tâm đều dễ dàng theo dõi thông tin các khu đất sẽ đấu thầu tại địa phương”, lãnh đạo một doanh nghiệp nói.
Vẫn còn băn khoăn
Một mặt hào hứng với các tiêu chí xác định dự án đấu thầu sử dụng đất, nhưng mặt khác, nhiều lãnh đạo doanh nghiệp và chuyên gia vẫn tỏ ra băn khoăn đối với dự thảo Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án sử dụng đất (dự thảo Nghị định) và Thông tư quy định mẫu hồ sơ đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất, dự án thuộc trường hợp phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực (dự thảo Thông tư) đang được đưa ra lấy ý kiến các thành viên thị trường.
Trong đó, một trong những nội dung nhận được nhiều sự quan tâm là quy định liên quan đến điều kiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư với các dự án sử dụng đất với yêu cầu doanh nghiệp muốn tham gia đấu thầu phải có kinh nghiệm thực hiện dự án có quy mô tương đương 50-70% dự án mời thầu, đồng thời tỷ lệ hoàn thành, nghiệm thu các hạng mục công trình hoặc giá trị khối lượng công việc của dự án đó phải đạt tối thiểu 80%.
Giám đốc đầu tư một doanh nghiệp lớn đang triển khai danh mục gần 20 dự án bất động sản cho hay, quy định nhà đầu tư phải có kinh nghiệm thực hiện dự án có quy mô tương đương 50-70% dự án mời thầu có thể phù hợp với một số ít nhà đầu tư nhỏ tham gia các dự án quy mô dưới 50 ha cùng tổng mức đầu tư dưới 1.000 tỷ đồng, nhưng với các dự án quy mô lớn hơn là tiêu chí tương đối cao. Ở mức lớn hơn, nhà đầu tư muốn vượt qua khâu thẩm định thì bắt buộc phải liên danh với nhà đầu tư khác để thực hiện.
Đó là chưa kể, nếu nhà đầu tư muốn tăng quy mô dự án, cải thiện nguồn vốn thì phải có dự án triển khai, mà muốn có dự án triển khai thì phải tham gia dự thầu, trong khi điều này lại phụ thuộc vào quy mô, như vậy không chỉ tạo vòng luẩn quẩn mà còn gây khó khăn cho nhà đầu tư, kể cả những nhà đầu tư lớn, bởi không thể lập ra ngay doanh nghiệp có thâm niên, kinh nghiệm, quy mô vốn lớn đáp ứng những điều kiện này nếu quy định có hiệu lực chính thức.
Ở một góc độ khác, như chia sẻ của luật sư Nguyễn Hồng Chung, Chủ tịch Hội đồng quản trị DVL Ventures, Phó chủ nhiệm Câu lạc bộ Bất động sản Hà Nội, ngay cả khi chứng minh đủ điều kiện có kinh nghiệm thực hiện dự án như tại dự thảo Thông tư, nhà đầu tư vẫn có thể bị loại bởi quy định tỷ lệ hoàn thành, nghiệm thu các hạng mục công trình hoặc giá trị khối lượng công việc của dự án phải đạt tối thiểu 80%.
Ngoài lý do khó xác định số lượng hạng mục, việc các dự án quy mô lớn thường có phân kỳ đầu tư kéo dài 10-20 năm, nên nếu muốn tham gia một dự án đấu thầu khác sẽ không dễ cho nhà đầu tư qua được vòng sơ tuyển khi các dự án đang triển khai chưa hoàn thành tỷ lệ 80%.
“Tôi đang tư vấn cho một nhà đầu tư có dự án quy mô khoảng 80.000 tỷ đồng, đơn vị xác định hoàn thành được khoảng 50% (tương đương với 40.000 tỷ đồng), nhưng lại không tham gia được dự án có quy mô khoảng 1.000 tỷ đồng do không đáp ứng được ‘tiêu chí 80%’”, ông Chung cho hay.
Tiếp nhận ý kiến phản hồi của các doanh nghiệp thành viên, Liên đoàn Thương mại - Công nghiệp Việt Nam (VCCI) chỉ ra rằng, quy định về quy mô vốn tối thiểu khi đánh giá kinh nghiệm của nhà đầu tư có tác động hạn chế nhà đầu tư tham gia đấu thầu các dự án sử dụng đất có quy mô lớn. Đối với những dự án quy mô lớn, việc tìm được nhà đầu tư có kinh nghiệm phát triển dự án tương tự quy mô vốn 50% là điều tương đối khó khăn.
Ví dụ, trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia đăng tải dự án có quy mô tổng vốn đầu tư thực hiện lên đến hơn 80.000 tỷ đồng. Theo quy định trên, đòi hỏi nhà đầu tư phải có kinh nghiệm từng thực hiện dự án từ 40.000-56.000 tỷ đồng trở lên thì mới được tham gia đấu thầu.
“Với những tiêu chí trên, rất ít doanh nghiệp có thể tham gia đấu thầu, không phù hợp với nguyên tắc bảo đảm tính cạnh tranh quy định tại Luật Đấu thầu 2023, đồng thời gây bất lợi cho các nhà đầu tư trong nước khi phải cạnh tranh với nhà đầu tư nước ngoài nhiều kinh nghiệm hơn, tiềm lực tài chính mạnh hơn”, ông Đậu Anh Tuấn - Phó Tổng Thư ký, Trưởng ban Pháp chế VCCI nhấn mạnh.
Bên cạnh đó, dự thảo Thông tư có quy định nhà đầu tư phải có vốn góp chủ sở hữu với giá trị tối thiểu 50-70% yêu cầu về vốn chủ sở hữu của dự án đang xét. Tuy nhiên, theo phản ánh của các doanh nghiệp, việc xác định thông tin này trên hệ thống kế toán mất khá nhiều thời gian. Doanh nghiệp không thể tự báo cáo, mà phải làm thêm các thủ tục như thuê kiểm toán để có bên thứ ba xác nhận.
Ông Ngọ Trường Nam - Tổng giám đốc Tập đoàn Đèo Cả cho hay, hiện nay, Thông tư số 06/2024/TT-BKHĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn việc cung cấp, đăng tải thông tin về lựa chọn nhà thầu và mẫu hồ sơ đấu thầu trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia yêu cầu “nhà thầu đã thực hiện hoàn thành hoặc hoàn thành 80% khối lượng hợp đồng giám sát xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật, cấp III trở lên…” là hợp lý. Do đó, nếu đưa thêm điều kiện công trình, dự án được nghiệm thu theo dự thảo Thông tư đang lấy ý kiến ở trên thì sẽ kéo theo nhiều bất cập vì có hàng loạt yếu tố nằm ngoài khả năng kiểm soát của doanh nghiệp.
Cũng theo ông Nam, Thông tư 06/2024 quy định kinh nghiệm đầu tư, xây dựng công trình, dự án tương tự có tổng vốn đầu tư tối thiểu 50% tổng vốn đầu tư của dự án đang xét là tỷ lệ phù hợp, không cần thiết nâng lên tới 70% như dự thảo Thông tư.
“Sau thời gian thực hiện dự án cao tốc Bắc - Nam giai đoạn 1, giai đoạn 2 với những gói thầu quy mô lớn, các nhà thầu Việt Nam đã tăng năng lực hơn trước rất nhiều. Có nhiều doanh nghiệp Việt đã tích lũy được kinh nghiệm, nâng cao năng lực triển khai không thua kém doanh nghiệp nước ngoài”, ông Nam nói.
Dự thảo Thông tư lựa chọn nhà đầu tư vừa có mặt lợi, vừa có mặt hại.
Quy định yêu cầu doanh nghiệp tham gia đấu thầu phải có kinh nghiệm thực hiện dự án có quy mô tương đương 50- 70% dự án mời thầu, cùng với tỷ lệ hoàn thành các hạng mục công trình đạt tối thiểu 80% có mặt tích cực trong việc đảm bảo chất lượng và tiến độ các dự án. Quy định này giúp khắc phục tình trạng đấu thầu không sát giá thị trường, tránh tình trạng nhà đầu tư bỏ cọc, bỏ thầu sau khi trúng thầu, đồng thời đảm bảo rằng chỉ những nhà thầu có năng lực và kinh nghiệm mới được tham gia vào các dự án quan trọng. Việc đặt ra các tiêu chuẩn cao này cũng giúp bảo vệ lợi ích công cộng, đảm bảo ngân sách nhà nước được sử dụng hiệu quả và các dự án được triển khai đúng tiến độ, đạt chất lượng cao. Điều này rất quan trọng trong bối cảnh từng có nhiều trường hợp nhà đầu tư không đủ năng lực tài chính tham gia đấu thầu, dẫn đến dự án bị đình trệ hoặc triển khai không hiệu quả. Tuy nhiên, quy định mới cũng tạo ra rào cản lớn đối với các doanh nghiệp nhỏ và vừa, đặc biệt là các công ty khởi nghiệp có tiềm năng đổi mới. Những doanh nghiệp này có thể mang lại những giải pháp sáng tạo và hiệu quả, song lại không có cơ hội để chứng minh năng lực của mình trong các dự án lớn. Điều này có thể kìm hãm sự phát triển của họ và ảnh hưởng xấu đến sự phát triển chung của thị trường và nền kinh tế. Quy định trên cũng có thể dẫn đến tình trạng độc quyền hoặc tập trung thị trường vào một số ít doanh nghiệp lớn đã có nhiều kinh nghiệm, làm giảm tính cạnh tranh, tăng chi phí đấu thầu và giảm động lực đổi mới. Hơn nữa, việc đánh giá “quy mô tương đương” và tỷ lệ hoàn thành dự án có thể chủ quan, gây tranh cãi và khiếu nại trong quá trình đấu thầu, đồng thời tạo ra kẽ hở cho tiêu cực hoặc thiên vị.
Điểm quan trọng nhất để triển khai hiệu quả dự án là năng lực tài chính của nhà đầu tư
Dự thảo Thông tư sửa đổi Thông tư 09/2021/TT-BKHĐT hướng dẫn lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư và dự án đầu tư có sử dụng đất lần này yêu cầu doanh nghiệp tham gia đấu thầu phải có kinh nghiệm thực hiện dự án có quy mô tương đương 50-70% dự án mời thầu, cùng với tỷ lệ hoàn thành các hạng mục công trình đạt tối thiểu 80%.
Theo tôi, quy định mới cần cân nhắc thêm, bởi điểm quan trọng nhất để triển khai hiệu quả dự án là năng lực tài chính của nhà đầu tư, kinh nghiệm chỉ nên là một điểm cộng, nhất là trong giai đoạn nhiều chủ đầu tư đã triển khai nhiều dự án và có nguy cơ phá sản vì không cân đối được dòng tiền như hiện nay. Năng lực tài chính là yếu tố hàng đầu, đảm bảo khả năng triển khai dự án thành công.
Ngoài ra, quy định này nếu áp dụng sẽ làm giảm thu hút từ các quỹ đầu tư tài chính nước ngoài hoặc các doanh nghiệp chuyển từ các lĩnh vực khác khi muốn lấn sân sang mảng bất động sản. Từ đó, vô tình loại đi các nhà đầu tư tiềm năng.
Đấu thầu dự án sử dụng đất, cần bàn thảo kỹ các trường hợp xảy ra với quy định về tỷ lệ hoàn thành phần lớn dự án
Việc dự thảo Thông tư yêu cầu nhà đầu tư phải có kinh nghiệm đầu tư, xây dựng công trình, dự án tương tự có tổng vốn đầu tư/tổng mức đầu tư tối thiểu trong khoảng 50-70% tổng vốn đầu tư của dự án đang xét là cần thiết và đã được áp dụng trong các văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư những năm qua.
Quy định này vừa nhằm tìm kiếm nhà đầu tư có năng lực, kinh nghiệm, vừa tạo cơ hội cho các nhà đầu tư tích lũy, cải thiện dần năng lực để tham gia các dự án có quy mô lớn hơn (ví dụ, sau khi nhà đầu tư hoàn thành dự án khu đô thị có quy mô vốn đầu tư 1.000 tỷ đồng thì có thể tham gia đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư các dự án có quy mô vốn đầu tư 1.400-2.000 tỷ đồng).
Tuy nhiên, yêu cầu “lượng hóa” tỷ lệ hoàn thành phần lớn ở mức 80% thì cần cân nhắc lại bởi lẽ với phương án 1, việc quy định dự án hoàn thành phần lớn là dự án có tối thiểu 80% số lượng hạng mục công trình được nghiệm thu, đủ điều kiện đưa vào khai thác, sử dụng từng phần theo giai đoạn thi công xây dựng sẽ phát sinh bất cập do chỉ xác định theo số lượng hạng mục công trình hoàn thành, chưa quan tâm đến khối lượng, giá trị, mức độ quan trọng của hạng mục công trình đó.
Ví dụ, có thể có tình huống nhà đầu tư A hoàn thành 80% số hạng mục công trình của dự án quy mô tương tự nhưng đều là những hạng mục phụ, không quan trọng; trong khi nhà đầu tư B hoàn thành 70% số hạng mục công trình của dự án quy mô tương tự nhưng đều là những hạng mục quan trọng, có giá trị lớn. Trong trường hợp này, nhà đầu tư A được coi là đáp ứng yêu cầu về năng lực, kinh nghiệm, còn nhà đầu tư B lại bị loại.
Với phương án 2, việc quy định dự án hoàn thành phần lớn là dự án có tối thiểu 80% giá trị khối lượng công việc của dự án được nghiệm thu tuy hợp lý hơn so với phương án 1, nhưng lại chưa làm rõ được ý nghĩa của “giá trị khối lượng công việc”. Cụ thể, “giá trị khối lượng công việc” tính theo số mét khối bê tông, số tấn cốt thép... cần thi công hay tính theo giá trị bằng tiền? Nếu hiểu theo nghĩa đầu tiên thì sẽ bất cập do các công tác thi công có đơn vị tính khác nhau, dẫn đến so sánh không chung mặt bằng, tiêu chí. Nếu hiểu theo nghĩa thứ hai thì cần lưu ý rằng, đa số dự án đều có nguồn vốn tư nhân, Nhà nước không thẩm định, kiểm soát dự toán nên giá trị khối lượng công việc tính thành tiền là do nhà đầu tư chủ động tính toán, kê khai…, do đó chưa đủ độ chuẩn xác, tin cậy.
Bởi vậy, mặc dù tán thành với sự đổi mới tư duy trong xây dựng Thông tư, nhưng tôi cho rằng, dự thảo Thông tư cần hoàn thiện thêm ở cả 2 phương án.
