Không chỉ định nhà đầu tư
Có tới 5/11 nhóm cơ chế chính sách để tháo gỡ khó khăn trong quá trình triển khai Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020 vừa được Bộ Giao thông - Vận tải kiến nghị Thủ tướng Chính phủ liên quan đến việc lựa chọn nhà đầu tư cho 8 phân đoạn dự kiến đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP).
Đây là các cơ chế thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, được Bộ Giao thông - Vận tải đánh giá là những điều kiện cần và đủ để có thể lựa chọn được nhà đầu tư qua đấu thầu cũng như đưa được dòng vốn của các tổ chức tín dụng vào 8 dự án.
Cụ thể, trong Văn bản 282/BGTVT-ĐTCT, Bộ trưởng Giao thông - Vận tải Nguyễn Văn Thể kiến nghị Chính phủ chấp thuận trường hợp chỉ có một nhà đầu tư trúng sơ tuyển sẽ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét quyết định như đối với trường hợp không lựa chọn được nhà đầu tư theo yêu cầu tại Nghị quyết số 52/2017/QH14 về chủ trương đầu tư Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020.
Luật PPP của các nước không hề có quy định về “quyết toán”, mà chỉ quy định về nghiệm thu công trình
Cần phải nói thêm rằng, khoản 4, Điều 22, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 quy định áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư khi chỉ có một nhà đầu tư đăng ký thực hiện; khoản 3, Điều 9, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư quy định việc áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư được thực hiện khi chỉ có một nhà đầu tư đăng ký và đáp ứng yêu cầu của hồ sơ mời sơ tuyển; chỉ có một nhà đầu tư trúng sơ tuyển.
Theo Bộ Giao thông - Vận tải, nếu chiểu theo các quy định trên, thì trường hợp chỉ có một nhà đầu tư trúng sơ tuyển (kể cả đã thực hiện gia hạn nộp hồ sơ mời sơ tuyển) sẽ dẫn đến áp dụng hình thức chỉ định thầu, nên khó có thể đảm bảo mục tiêu của đấu thầu là cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế.
“Việc chỉ định thầu nhà đầu tư sẽ không đảm bảo tính cạnh tranh như chỉ đạo của Bộ Chính trị và Thủ tướng Chính phủ về việc lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu cạnh tranh”, Bộ trưởng Nguyễn Văn Thể cho biết.
Trên thực tế, lo ngại của lãnh đạo Bộ Giao thông - Vận tải là có cơ sở, bởi cả 8 dự án đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông thuộc dạng “bờ xôi, ruộng mật”.
Trong số 8 dự án cao tốc Bắc - Nam đầu tư theo hình thức PPP, có tới 5 dự án có tổng mức đầu tư từ 15.000 tỷ đồng đến 20.000 tỷ đồng/dự án. Nếu căn cứ theo đề xuất của Bộ Giao thông - Vận tải về tỷ lệ vốn chủ sở hữu phải đạt khoảng 20% tổng mức đầu tư, thì các nhà đầu tư sẽ phải chuẩn bị 3.000 - 4.000 tỷ đồng/dự án.
Ông Nguyễn Danh Huy, Vụ trưởng Vụ PPP (Bộ Giao thông - Vận tải) cho biết, hiện nay, việc huy động nguồn vốn nước ngoài cần có các cơ chế bảo lãnh của Chính phủ, trong khi hành lang pháp lý của chúng ta chưa cho phép, nên việc huy động vốn sẽ trông cậy chủ yếu vào các nhà đầu tư trong nước.
Trong khi đó, sau khi đã dồn sức cho các dự án BOT mở rộng Quốc lộ 1 và một số tuyến cao tốc liên vùng, số lượng nhà đầu tư trong nước hội đủ tiêu chí về vốn chủ sở hữu và kinh nghiệm để tham gia là không đáng kể.
Nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu
Một trong những đề xuất đáng lưu ý của Bộ Giao thông - Vận tải tại Văn bản số 282/BGTVT-ĐTCT là tỷ lệ vốn chủ sở hữu yêu cầu tại 8 dự án PPP cao tốc Bắc - Nam phía Đông đã được nới thêm 5% so với quy định hiện hành.
Ông Nguyễn Danh Huy cho biết, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP quy định: tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư dự án BOT.
Trong thời gian qua, một sốngân hàng thường yêu cầu tỷ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu là 20% tổng vốn đầu tư.
Về bản chất, việc nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu càng cao thì dự án càng khả thi về huy động vốn tín dụng, song việc này lại dẫn đến tăng chi phí vốn đầu tư do tỷ suất lợi nhuận đối với vốn chủ sở hữu thường cao hơn lãi vay ngân hàng.
Do vậy, để tăng tính khả thi trong việc huy động nguồn vốn vay theo yêu cầu của các ngân hàng và cũng để lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Bộ Giao thông - Vận tải đề nghị chốt tỷ lệ vốn chủ sở hữu bằng 20% tổng vốn đầu tư.
Liên quan mức lợi nhuận đối với phần vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, Bộ Giao thông - Vận tải kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chấp thuận xác định mức lợi nhuận trên phần vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư là 11,77%/năm khi phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi và hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư; mức lợi nhuận chính thức của nhà đầu tư xác định thông qua đấu thầu.
Hiện 8 dự án cao tốc Bắc - Nam đầu tư theo hình thức PPP đều có phần vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án. Theo quy định tại Nghị định số 30/2015/NĐ-CP của Chính phủ, sử dụng phương pháp vốn góp của Nhà nước để đánh giá hồ sơ dự thầu là phù hợp nhất.
Hiện tại, với các dự án đường bộ đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, Bộ Giao thông - Vận tải đã triển khai, mức lợi nhuận đối với phần vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư dao động từ 11,5 đến 14%; trung bình ở 67 dự án BOT đường bộ đã triển khai, lợi nhuận đối với phần vốn chủ sở hữu là 11,77%.
Để tránh tình trạng một số dự án khả thi về tài chính, được các ngân hàng thương mại cam kết cung cấp tín dụng, nhưng sau đó có văn bản từ chối, dẫn đến việc xử lý trách nhiệm của nhà đầu tư rất phức tạp, kéo dài thời gian và dễ dẫn đến tranh chấp pháp lý, Bộ̣ Giao thông - Vận tải đề nghị Chính phủ cho phép bổ sung chế tài ràng buộc trong hồ sơ mời thầu.
Theo đó, hợp đồng dự án sẽ hết hiệu lực nếu sau 3 tháng, nhà đầu tư chưa ký được hợp đồng tín dụng với ngân hàng, tổ chức tín dụng đủ phần vốn vay theo quy định để triển khai dự án.
Bên cạnh đó, Bộ Giao thông - Vận tải cũng kiến nghị Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư bổ sung vào Nghị định sửa đổi Nghị định số 30/2015/NĐ-CP nội dung “Sau khi đàm phán, hoàn thiện hợp đồng, các bên ký kết thỏa thuận đầu tư (đóng thương mại) và nhà đầu tư có tối đa 3 tháng thu xếp tín dụng; hợp đồng chính thức chỉ được ký kết khi nhà đầu tư đã hoàn thành việc thu xếp tín dụng đầu tư dự án (đóng tài chính)”.
Theo lãnh đạo Bộ Giao thông - Vận tải, một trong những lợi thế của hình thức đầu tư PPP là phát huy sáng kiến, cải tiến kỹ thuật, áp dụng khoa học - công nghệ mới của khối tư nhân.
Thời gian vừa qua, các dự án PPP áp dụng hình thức chỉ định thầu, nên chi phí đầu tư xây dựng công trình dự án được thanh quyết toán trên nguyên tắc thực thanh - thực chi, không khuyến khích nhà đầu tư áp dụng khoa học - công nghệ mới hoặc sáng kiến, cải tiến kỹ thuật do không được hưởng lợi trực tiếp từ việc này.
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP của Chính phủ chưa quy định cụ thể về thanh, quyết toán hợp đồng đầu tư theo hình thức PPP.
Hiện 8 dự án cao tốc Bắc - Nam đầu tư theo hình thức PPP đều có phần vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án. Theo quy định tại Nghị định số 30/2015/NĐ-CP của Chính phủ, sử dụng phương pháp vốn góp của Nhà nước để đánh giá hồ sơ dự thầu là phù hợp nhất.
Đồng thời, việc tổ chức đấu thầu rộng rãi nhà đầu tư trên cơ sở thiết kế kỹ thuật và dự toán do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là cơ bản đủ chính xác.
Do vậy, Bộ Giao thông - Vận tải kiến nghị Chính phủ chấp thuận sử dụng giá trị vốn góp của Nhà nước thông qua đấu thầu là giá trị thanh toán cuối cùng cho nhà đầu tư (việc thay đổi giải pháp kỹ thuật, biện pháp thi công, áp dụng công nghệ mới... dẫn đến kinh phí tăng - giảm, nhà đầu tư tự chịu trách nhiệm về sự chênh lệch chi phí này với điều kiện phải đảm bảo yêu cầu về chất lượng công trình, dịch vụ được cung cấp và tiến độ thực hiện dự án).
Trường hợp có điều chỉnh, bổ sung hạng mục do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, sẽ thanh toán theo quy định từ nguồn vốn đầu tư của Nhà nước, nằm trong chi phí dự phòng khối lượng của dự án.
Ông Phạm Văn Khôi, Tổng giám đốc Công ty BOT Pháp Vân - Cầu Giẽ cho biết, công tác quyết toán công trình BOT sau khi hoàn thành giai đoạn xây dựng theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP đang được thực hiện tương tự như dự án sử dụng vốn nhà nước.
Quy định này một mặt làm giảm ý nghĩa của việc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư vì bản chất dự án BOT là lựa chọn nhà đầu tư để xây dựng, vận hành dự án trong suốt vòng đời 20 - 30 năm, hoàn toàn khác với dự án sử dụng vốn nhà nước - lựa chọn nhà thầu để thi công công trình.
“Theo kinh nghiệm quốc tế, giá công trình BOT là trọn gói và không quyết toán chi phí xây dựng. Nhà nước chỉ kiểm soát qua bộ chỉ số yêu cầu về chất lượng công trình/dịch vụ được quy định tại hợp đồng dự án. Luật PPP của các nước cũng không hề có quy định về “quyết toán”, mà chỉ quy định về nghiệm thu công trình”, ông Khôi cho biết.