Định vị mô hình Ngân hàng Trung ương trong tổng thể tái cấu trúc nền kinh tế

Ngân hàng Nhà nước (NHNN) ra đời ngày 6/5/1951 trên nền tảng cơ quan tài chính của Chính phủ kháng chiến và chức năng, nhiệm vụ chủ yếu vào thời điểm đó là phát hành tiền của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, huy động vốn để kháng chiến, kiến quốc. NHNN là ngân hàng 1 cấp, không có cấp ngân hàng thương mại (NHTM).

Thời kỳ đổi mới 1986, Chính phủ bắt đầu nghiên cứu xây dựng ngân hàng 2 cấp. Chuyển từ mô hình ngân hàng 1 cấp sang 2 cấp và ra đời Pháp lệnh NHNN 1988 là bước ngoặt quan trọng nhất về thay đổi mô hình ngân hàng trung ương (NHTW). Đồng thời, giải quyết 2 vấn đề then chốt: quy định rõ chức năng của NHNN với trọng tâm là xây dựng chính sách tiền tệ, mục tiêu cuối cùng là ổn định giá cả và giá trị đồng tiền. Từ đó, NHNN bắt đầu hình thành các công cụ của chính sách tiền tệ như dự trữ bắt buộc, lãi suất tái cấp vốn, lãi suất tái chiết khấu và lãi suất cơ bản. Điều mà trước đó chưa từng có.

Đồng thời, NHNN tổ chức lại toàn bộ việc phát hành tiền và cung ứng tiền, hình thành bộ máy thanh tra, giám sát toàn bộ thị trường tiền tệ, tín dụng, chủ yếu là giám sát tuân thủ. Ngoài ra, Pháp lệnh NHNN cũng quy định vai trò của NHNN về mặt đối ngoại, là người đại diện của Chính phủ Việt Nam tại các định chế tài chính quốc tế (IMF, WB), ngân hàng thanh toán quốc tế; là cơ quan duy nhất ở Việt Nam quản lý toàn bộ hoạt động đối ngoại về tiền tệ bao gồm ngoại hối và vàng. Theo đó, lần đầu tiên ở Việt Nam có trung tâm giao dịch ngoại tệ, nền tảng của thị trường ngoại hối hiện nay.

Một nội dung then chốt khác của Pháp lệnh NHNN thời điểm đó là tách 4 nghiệp vụ NHNN thành 4 ngân hàng quốc doanh: Nông nghiệp, Công thương, Ngoại thương, Đầu tư và Phát triển (nay là Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam). NHTM quốc doanh hoạt động theo nguyên tắc huy động vốn để cho vay, chứ không cho vay trên nền tảng vốn phát hành của NHNN. Đồng thời, gắn liền với việc hình thành các NHTM là công cuộc cải cách lãi suất. Lần đầu tiên ở Việt Nam hình thành chính sách lãi suất huy động và cho vay tiệm cận nguyên tắc thị trường, lãi suất gắn với lạm phát, với cấu trúc rủi ro và kỳ hạn. Mặc dù NHNN vẫn quy định hạn mức tín dụng, lãi suất huy động và cho vay, nhưng tính chất bao cấp của lãi suất không còn.

Pháp lệnh NHNN được nâng lên thành Luật từ khi nào và có tác động gì đến hoạt động của NHNN nói riêng và hệ thống ngân hàng Việt Nam nói chung, thưa ông?

Năm 1997, trong bối cảnh khủng hoảng tài chính châu Á, Pháp lệnh NHNN đã được nâng lên thành Luật NHNN, mà những khuôn khổ pháp lý về căn bản vẫn còn giá trị thực tiễn cho đến nay. Đặc biệt, các định chế về giám sát, quản lý rủi ro được hình thành ngay cả ở NHTW cũng như NHTM.

Năm 1998, lãi suất tiền gửi được tự do hóa và bắt đầu hoàn thiện một bước các công cụ của chính sách tiền tệ. Cũng vào thời điểm đó, phân cấp về chính sách tiền tệ rõ ràng hơn. Quốc hội quyết định mục tiêu của chính sách tiền tệ là tỷ lệ lạm phát. Chính phủ quyết định mục tiêu trung gian là cung ứng tiền và NHTW quyết định việc sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ để thực thi nhiệm vụ chính sách tiền tệ được Quốc hội quy định.

Có thể nói, mô hình NHTW nhìn thuần túy về mặt chính sách tiền tệ và nhìn thuần túy thực thi chức năng chính sách tiền tệ và giám sát đã được hình thành khá rõ nét. Trong giai đoạn này, một số NHTM cổ phần, đô thị, nông thôn ra đời, hệ thống quỹ tín dụng phát triển khá mạnh. Đặc biệt, trên thị trường tiền tệ tín dụng đã có sự hiện diện của các chi nhánh ngân hàng nước ngoài, các ngân hàng liên doanh, hoạt động giới hạn theo nguồn vốn được phép huy động.

Tái cấu trúc các NHTM sẽ giúp Việt Nam có những ngân hàng đạt tầm quốc tế và khu vực

Hiện hệ thống các TCTD đang trong lộ trình tái cơ cấu. Tuy nhiên, đây không phải là lần tái cơ cấu đầu tiên. Ông có thể cho biết về các lần tái cơ cấu trước đây?

Lần tái cơ cấu hệ thống ngân hàng đầu tiên chính là “cuộc cách mạng” chuyển từ hệ thống ngân hàng 1 cấp sang hệ thống ngân hàng 2 cấp.

Lần tái cơ cấu thứ hai diễn ra vào khoảng 10 năm trước. Bối cảnh kinh tế đầu thế kỷ 21, sau khủng hoảng tài chính châu Á đã xuất hiện những khó khăn nghiêm trọng, nợ xấu tăng lên mức 14,7%. Toàn bộ hệ thống ngân hàng thực thi một chương trình tái cấu trúc với trọng tâm là tự do hóa lãi suất tiền gửi và cho vay, trong đó tự do hóa lãi suất cho vay vào tháng 5/2002, linh hoạt cơ chế quản lý tỷ giá hối đoái và các công cụ khác của chính sách tiền tệ. Trong giai đoạn này, NHNN cũng tiến hành các bước cải cách đầu tiên trong thanh tra, giám sát. Đặc biệt, NHNN đưa ra những chuẩn mực an toàn hệ thống và các tiêu chí giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ đối với các NHTM.

Lần đầu tiên, NHNN xây dựng chiến lược phát triển bao gồm NHTW và NHTM trên quy mô lớn và tiệm cận với những chuẩn mực quốc tế. Cùng với việc cải cách NHTW, NHNN cũng có một chương trình tái cấu trúc các NHTM, trong đó có việc xử lý nợ xấu, tổ chức lại các hoạt động của các NHTM theo chương trình cải cách đã được Bộ Chính trị và Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn như: các NHTM phải có chiến lược kinh doanh, sổ tay tín dụng, hệ thống quản lý rủi ro thống nhất, tập trung; đặc biệt, phải xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật mới như core banking, Internet banking, ngân hàng bán lẻ…

Khi đó, NHNN đã đưa ra một chính sách lớn là từng bước cổ phần hóa các NHTM quốc doanh; giải thể, sáp nhập các NHTM cổ phần yếu kém và cho phép các NHTM nước ngoài tham gia sâu động hơn vào thị trường nội địa, trong các thỏa thuận, phụ lục… dịch vụ tài chính của WTO.

Vậy đâu là những thay đổi lớn trong mô hình hoạt động của NHTW trong thời gian này?

Đến năm 2011, những thay đổi về mô hình của NHTW đã được thiết kế trước đó mới được thúc đẩy mạnh mẽ, đặc biệt việc xóa bỏ chỉ tiêu cung ứng tiền hàng năm và chuyển sang mô hình chính sách tiền tệ “lạm phát mục tiêu”. Đây được coi là một tiến bộ vượt bậc về mô hình điều hành NHTW nói chung và điều hành chính sách tiền tệ nói riêng; là dấu ấn quan trọng của việc chuyển từ mô hình NHNN sang mô hình NHTW.

Bên cạnh đó, cơ quan thanh tra giám sát được hoàn thiện với cấp pháp lý cao hơn và năng lực, thể chế mạnh mẽ hơn. Cơ quan này đã hoàn thiện một bước mô hình giám sát trên cơ sở rủi ro. Củng cố và phát triển cơ quan giám sát từ xa, hoàn thiện các quy định về an toàn hệ thống và các tiêu chí thanh tra giám sát cũng như các tiêu chí xếp hạng các TCTD. Những thay đổi quan trọng mô hình của NHNN cho phép NHNN tự chủ trong việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ, kể cả chính sách hối đoái và vàng. Đây là yếu tố quan trọng nhất để kiểm soát, chống lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô như đã đạt được trong 2 năm qua và cũng là yếu tố quyết định ổn định tỷ giá hối đoái, phục hồi dự trữ ngoại tệ của NHNN.

Những thay đổi về mô hình của NHTW đã tạo lòng tin thực sự đối với các nhà đầu tư quốc tế về triển vọng ổn định kinh tế vĩ mô dài hạn ở Việt Nam. Cùng với đó, chương tình tái cấu trúc các NHTM đang được thực hiện từng bước, đặt nền móng cho chương trình tái cấu trúc toàn bộ hệ thống ngân hàng trong thời gian sau.

Theo ông, cần phải làm gì để hoàn thiện mô hình NHTW?

Để hoàn thiện mô hình NHTW với đặc thù của Việt Nam, vấn đề then chốt không phải là NHTW độc lập với Chính phủ, mà là tập trung vào các trụ cột chính đã phần nào được thể hiện trong chương trình tái cơ cấu hệ thống các ngân hàng.

Một là, tự do hóa lãi suất của thị trường tín dụng, trên cơ sở nâng cao hiệu lực các công cụ của chính sách tiền tệ, phát triển và minh bạch hoạt động của thị trường liên ngân hàng. NHNN với các công cụ tài chính của mình phải đóng vai trò là người tạo lập thị trường tiền tệ (liên ngân hàng).

Hai là, xây dựng và phát triển hệ thống thanh toán bù trừ tự động (ACH - Automated Cleaning House) và hệ thống thông tin quản lý (MIS), trong đó NHTW đóng vai trò là người quản lý, giám sát hệ thống thanh toán đảm bảo tính công bằng, tin cậy và hiệu quả.

Ba là, hoàn thiện công tác nghiên cứu, thống kê, dự báo kinh tế tiền tệ, tín dụng và xây dựng các báo cáo ổn định tài chính làm nền tảng cho việc điều hành chính sách tiền tệ và giám sát rủi ro hệ thống ngân hàng.

Bốn là, hoàn thiện các chỉ tiêu an toàn hệ thống, các tiêu chí thanh tra giám sát theo hướng độc lập, minh bạch, kỷ luật và thông lệ quốc tế. Đồng thời, nâng cao năng lực thể chế của cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng, trở thành cơ quan giám sát hợp nhất toàn bộ thị trường tài chính.

Năm là, thúc đẩy nhanh tiến trình tái cơ cấu NHTM và các TCTD khác, đặc biệt là việc xử lý nợ xấu và áp dụng các chuẩn mực quản trị ngân hàng và quản lý rủi ro theo chuẩn quốc tế nhằm tạo lập hệ thống tài chính vững mạnh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững.

Hồng Dung