Các ngân hàng đóng vai trò cung ứng chủ yếu tín dụng cho nền kinh tế, do đó chính sách an toàn vĩ mô thường đưa ra các hàm ý chính sách đối với hệ thống ngân hàng
Hiểu về chính sách an toàn vĩ mô
So với các chính sách kinh tế vĩ mô truyền thống (chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa), chính sách an toàn vĩ mô là chính sách còn “non trẻ”, chỉ mới được nghiên cứu và vận hành trên thế giới sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu (GFC) 2007-2008.
Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và một số tổ chức quốc tế, chính sách an toàn vĩ mô là chính sách sử dụng các công cụ an toàn để hạn chế rủi ro hệ thống và/hoặc rủi ro đối với tổng thể hệ thống tài chính nhằm đạt được mục tiêu giảm thiểu khả năng đổ vỡ của hệ thống tài chính có thể gây hậu quả nghiêm trọng đến nền kinh tế.
Rủi ro hệ thống là rủi ro gián đoạn trên diện rộng đối với việc cung cấp dịch vụ tài chính của một phần hoặc toàn bộ hệ thống tài chính, gây hậu quả tiêu cực cho hệ thống tài chính và nền kinh tế thực. Rủi ro hệ thống thường được xem xét trên hai khía cạnh:
 |
| ThS. Đào Văn Hà, Phó Vụ trưởng và các cộng sự Vụ Dự báo, Thống kê-Ổn định tiền tệ, tài chính, Ngân hàng Nhà nước |
(i) Chiều thời gian (time dimension hay procyclical dimension) tức là diễn biến của rủi ro hệ thống theo thời gian/theo chu kỳ. Trọng tâm của chính sách an toàn vĩ mô là nhằm giảm thiểu tính thuận chu kỳ của hệ thống tài chính thông qua việc xem xét các cơ chế khuếch đại rủi ro hệ thống bởi các tương tác trong hệ thống tài chính và giữa hệ thống tài chính và nền kinh tế thực mà đôi khi có thể dẫn đến một cuộc khủng hoảng tài chính.
(ii) Liên kết chéo giữa các lĩnh vực (cross-sectional dimension hay structural dimension), tức là sự phân bố rủi ro giữa các lĩnh vực trong hệ thống tài chính tại một thời điểm nhất định. Trọng tâm là làm giảm sự tập trung của rủi ro hệ thống mà có thể phát sinh từ các mối liên kết giữa các tổ chức tài chính hoặc từ các mối liên kết ngoại bảng trực tiếp giữa các tổ chức này. Điều này đảm bảo rằng sự an toàn và lành mạnh của từng định chế tài chính sẽ góp phần ngăn ngừa rủi ro hệ thống và hạn chế tác động lan tỏa từ sự thất bại của từng tác nhân.
Theo IMF, cơ sở lý luận dẫn tới việc can thiệp của chính sách an toàn vĩ mô chủ yếu dựa trên tác động của các cú sốc ngoại sinh lên hệ thống tài chính, trong đó có thể là: (i) xu hướng khuếch đại các cú sốc vĩ mô tiêu cực của hệ thống tài chính; (ii) cơ chế tương tác, mức độ phản ứng của hệ thống tài chính trước các cú sốc vĩ mô tiêu cực; (iii) sự liên kết của hệ thống tài chính làm tăng tính dễ bị tổn thương của hệ thống trước các cú sốc hệ thống hoặc cú sốc đặc thù từng khu vực.
Như vậy, chính sách an toàn vĩ mô là một bộ công cụ điều hành nhằm đạt được ổn định tài chính của toàn bộ hệ thống tài chính chứ không chỉ riêng sự lành mạnh của từng tổ chức tài chính đơn lẻ.
Mục tiêu của chính sách an toàn vĩ mô
Theo Ủy ban về Hệ thống Tài chính Toàn cầu (CGFS) và IMF, chính sách an toàn vĩ mô không đặt trọng tâm vào quản lý tổng cầu hay chu kỳ kinh doanh, thay vào đó hướng tới tăng cường khả năng phòng vệ của hệ thống tài chính trước các cú sốc, góp phần tiếp tục cung cấp các dịch vụ tài chính trong điều kiện kinh tế bất lợi. Bằng cách xây dựng, triển khai các chính sách thích hợp, chính sách an toàn vĩ mô có thể giúp giảm tần suất các cuộc khủng hoảng tài chính hoặc hỗ trợ điều tiết sự suy giảm kinh tế bắt nguồn từ các cuộc khủng hoảng khác.
CGFS xác định chính sách an toàn vĩ mô có hai mục tiêu tách biệt: (i) Tăng cường khả năng phục hồi của hệ thống tài chính trước sự suy giảm kinh tế và các cú sốc tổng cầu bất lợi; (ii) Ngăn ngừa các rủi ro hệ thống phát sinh và lan truyền trong hệ thống tài chính thông qua sự liên kết lẫn nhau của các tổ chức từ những rủi ro cá biệt của từng tổ chức trước các cú sốc và xu hướng hành động thuận chu kỳ của các tổ chức tài chính, từ đó có thể dẫn đến việc khuếch đại chu kỳ tài chính.
 |
Nguồn: IMF (Claessens, Habermeier, 2013), Vụ Dự báo, Thống kê-Ổn định tiền tệ, tài chính tổng hợp |
Đối với IMF, các tác động tiêu cực từ bên ngoài và rủi ro hệ thống đặt ra 3 mục tiêu cơ bản cho chính sách an toàn vĩ mô: Tăng cường khả năng phục hồi của hệ thống tài chính trước các cú sốc bằng cách xây dựng các bộ đệm dự phòng giúp hấp thụ tác động và duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính; Kiểm soát sự tích tụ của các lỗ hổng hệ thống theo thời gian bằng cách thu hẹp khoảng cách (độ lệch) giữa chu kỳ giá tài sản và tín dụng, đồng thời ngăn chặn sự gia tăng không bền vững về đòn bẩy và cấu trúc nguồn vốn, đặc biệt là đối với các nguồn vốn kém ổn định; Kiểm soát sự gia tăng của các lỗ hổng hệ thống về mặt cấu trúc thông qua mối liên kết giữa các trung gian tài chính và nền kinh tế, hạn chế các rủi ro vỡ nợ tập trung vào một hoặc một số thành phần của hệ thống tài chính có vai trò quan trọng, đảm bảo các định chế tài chính lớn và quan trọng phải tuân thủ nghiêm ngặt và được giám sát chặt chẽ hơn những định chế tài chính nhỏ hơn.
Mặc dù có nhiều cách diễn giải khác nhau về mục tiêu của chính sách an toàn vĩ mô, nhưng tựu trung lại đều thống nhất chính sách an toàn vĩ mô hướng tới mục tiêu cuối cùng là ổn định tài chính.
Chính sách an toàn vĩ mô có mục tiêu chủ yếu đảm bảo ổn định, an toàn hệ thống tài chính, vì vậy chính sách an toàn vĩ mô tập trung vào tính liên kết giữa các tổ chức tài chính, giữa các thị trường tài chính, lỗ hổng sinh ra từ các liên kết của hệ thống tài chính và tương tác của hệ thống tài chính đối với nền kinh tế thực. Tuy nhiên, các ngân hàng đóng vai trò là tác nhân cung ứng chủ yếu tín dụng cho nền kinh tế, do đó, chính sách an toàn vĩ mô thường đưa ra các hàm ý chính sách đối với hệ thống ngân hàng.
Khuôn khổ chính sách an toàn vĩ mô
Sự đổ vỡ của SVB, Signature Bank, Credit Suisse… đầu năm 2023 đã cho thấy vai trò quan trọng của chính sách an toàn vĩ mô trong đảm bảo an toàn hệ thống, cũng như sự cần thiết của việc tạo lập và vận hành một khuôn khổ chính sách an toàn vĩ mô tại Việt Nam, nhằm ngăn ngừa rủi ro hệ thống.
Theo Longworth (2011), khuôn khổ chính sách an toàn vĩ mô bao hàm các yếu tố nhằm tăng cường khả năng phục hồi của hệ thống tài chính và ngăn ngừa rủi ro hệ thống: (i) Khuôn khổ pháp lý: Thành lập cơ quan chuyên trách đối với nhiệm vụ giám sát an toàn vĩ mô với đầy đủ chức năng quản lý nhà nước và các quy định pháp luật để thực thi chính sách an toàn vĩ mô; (ii) Các công cụ chính sách an toàn vĩ mô: Công cụ chính sách an toàn vĩ mô được xây dựng nhằm giảm thiểu, hạn chế rủi ro hệ thống tiến triển theo chiều thời gian hoặc theo chiều liên kết; (iii) Các hoạt động phục vụ triển khai chính sách an toàn vĩ mô: Để thực hiện tốt chính sách an toàn vĩ mô, đặc biệt là khi ra các quyết định liên quan đến áp dụng chính sách an toàn vĩ mô cần phải có cơ sở thông tin, dữ liệu đầy đủ, đa dạng và cập nhật; (iv) Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan: Với mục tiêu ổn định hệ thống tài chính, chính sách an toàn vĩ mô có mối tương tác với nhiều chính sách đang được thực thi bởi nhiều cơ quan liên quan (chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa, chính sách an toàn vi mô, các chính sách kinh tế khác...). Theo đó, bên cạnh việc xác định rõ ràng phạm vi, công cụ, trách nhiệm của từng chính sách, cần có cơ chế phối hợp có hiệu quả và đồng bộ giữa các chính sách, các cơ quan liên quan.
Các công cụ thực hiện chính sách an toàn vĩ mô
Theo IMF (2013), các rủi ro hệ thống có thể phụ thuộc vào đặc điểm của từng quốc gia nên không có bộ công cụ cụ thể nào được coi là "quy chuẩn" trong thực hiện chính sách an toàn vĩ mô.
Dựa trên mục tiêu tác động, chính sách an toàn vĩ mô thường xem xét 03 bộ công cụ chính: Các bộ đệm vốn dự phòng và bộ đệm phản chu kỳ để tăng cường sức chống chịu, khả năng phục hồi trước các cú sốc (CAR, CCBs (hoặc CCyBs)); Các công cụ hạn chế rủi ro tập trung đối với các lĩnh vực cụ thể (Tỷ lệ khoản vay so với giá trị tài sản đảm bảo LTV (Loan-to-Value Ratio), tỷ lệ nợ so với thu nhập DTI (Debt-to-Income)); Các công cụ thanh khoản để hạn chế rủi ro từ tài trợ vốn quá mức (Tỷ lệ đảm bảo khả năng thanh khoản LCR (Liquidity Coverage Ratio), tỷ lệ dư nợ trên vốn huy động LDR (Loan-to-deposit Ratio), tỷ lệ nguồn vốn ổn định ròng NSFR (Net Stable Funding Ratio)...).
Chính sách an toàn vĩ mô lấp đầy khoảng trống chính sách
Trước khủng hoảng tài chính toàn cầu, các chính sách kinh tế vĩ mô, vi mô vận hành riêng rẽ, tạo ra khoảng trống chính sách, khiến các rủi ro cá biệt không được ngăn chặn kịp thời, dẫn đến rủi ro mang tính hệ thống, đe dọa sự ổn định của hệ thống tài chính toàn cầu. Chính sách an toàn vĩ mô, theo đó, là chính sách đảm bảo sự kết nối giữa các chính sách kinh tế vĩ mô và chính sách an toàn hoạt động ngân hàng (mang tính vi mô, cá biệt), là việc sử dụng các công cụ an toàn để ngăn ngừa và giảm thiểu rủi ro hệ thống (IMF, FSB, BIS, 2016).
Các bài học rút ra cho Việt Nam
Để đảm bảo ổn định tiền tệ, tài chính, an toàn hoạt động ngân hàng trong bối cảnh diễn biến quốc tế, trong nước biến động nhanh, khó lường, tác động gây rủi ro, bất ổn lên nền kinh tế có đặc trưng độ mở lớn, tăng trưởng nhanh, từ đó gây ảnh hưởng không thuận lợi đến sự ổn định tiền tệ, tài chính trong nước, việc xây dựng và vận hành chính sách an toàn vĩ mô là cần thiết, xét cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Vụ Dự báo, thống kê - Ổn định tiền tệ, tài chính (Ngân hàng Nhà nước) nhận thấy cần có những biện pháp nhằm xây dựng và vận hành hiệu quả chính sách an toàn vĩ mô ở Việt Nam, phối hợp chặt chẽ với chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa và các chính sách khác nhằm mục tiêu ổn định tiền tệ, tài chính, đảm bảo an toàn hoạt động hệ thống tài chính, mà phần lõi là an toàn hoạt động ngân hàng.
Thứ nhất, cần hoàn thiện khung pháp lý cho chính sách an toàn vĩ mô (lộ trình từng bước) để tạo lập cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan. Xuất phát từ thực tiễn chưa có khung pháp lý cần thiết, việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý nhằm vận hành chính sách an toàn vĩ mô cần được kiện toàn theo lộ trình từng bước, mà trước hết là một văn bản quy phạm pháp luật trong ngành ngân hàng, nhằm nỗ lực lấp đầy khoảng trống tạo ra giữa các chính sách kinh tế vĩ mô.
Thứ hai, nghiên cứu, xây dựng bộ công cụ định lượng nhằm tăng cường khả năng nhận diện, đánh giá rủi ro mang tính hệ thống; có khả năng đánh giá tác động riêng rẽ, tổng hợp của từng chính sách kinh tế vĩ mô, cũng như của sự kết hợp đồng thời giữa bộ ba chính sách (chính sách an toàn vĩ mô, chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa) lên nền kinh tế thực (tác động đến tăng trưởng, lạm phát, công ăn việc làm,...). Các mô hình định lượng bước đầu đã có thể đáp ứng được yêu cầu đánh giá tác động chính sách của từng chính sách riêng rẽ, hoặc của sự kết hợp giữa 02 chính sách lên nền kinh tế thực, nhưng mỗi mô hình định lượng đều đang có những hạn chế riêng, đồng thời cũng chưa phát triển được mô hình có khả năng đánh giá tác động tổng hợp khi phối kết hợp bộ ba chính sách. Đây là mảng công việc đòi hỏi nguồn nhân lực kỹ thuật cao, vừa am hiểu cách vận hành của từng chính sách, vừa hiểu cơ chế phối hợp giữa các chính sách, đồng thời lại có hiểu biết, kỹ năng về xây dựng và vận hành mô hình định lượng. Do đó, để xây dựng, phát triển và vận hành được đều đặn bộ công cụ định lượng hỗ trợ nhận diện, đánh giá, phòng ngừa, hạn chế rủi ro mang tính hệ thống trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng, tài chính, công tác này cần được quan tâm và nhận được hỗ trợ kỹ thuật từ các tổ chức quốc tế, các NHTW tiên tiến, có thâm niên áp dụng chính sách an toàn vĩ mô và có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa bộ ba chính sách trong điều hành kinh tế vĩ mô.
Thứ ba, hoàn thiện và không ngừng cập nhật bộ chỉ số an toàn vĩ mô MPIs; phát triển và vận hành bộ công cụ an toàn vĩ mô. Sau một thời gian cập nhật, theo dõi, bộ chỉ số MPIs cần được đánh giá và cải biến cho phù hợp, hiệu quả, hữu ích trong quá trình hỗ trợ nhận diện, đánh giá các rủi ro tiềm ẩn cần cảnh báo. Bộ công cụ an toàn vĩ mô cần được nghiên cứu toàn diện, đưa vào vận hành và đánh giá, để phát huy tính hữu ích trong các hoạt động thực tiễn tham mưu tại đơn vị, đồng thời để sẵn sàng đưa vào áp dụng chính thức khi hành lang pháp lý từng bước được hoàn thiện.
Thứ tư, nâng cao năng lực cán bộ thực hiện công tác phối hợp bộ ba chính sách. Như đã trình bày ở đề xuất thứ 2, đối với xây dựng và phát triển bộ công cụ định lượng, nhằm nâng cao chất lượng sự phối hợp giữa bộ ba chính sách, do đây là những mảng công việc khó và mới, cần nâng cao năng lực cho cán bộ nghiên cứu, tham mưu, vận hành, thực thi các chính sách kinh tế vĩ mô. Việc thiết kế, xây dựng, cho đến triển khai, thực thi các chính sách kinh tế vĩ mô luôn là công việc khó, đòi hỏi sự hiểu biết chuyên sâu, đồng thời lại đa lĩnh vực đối với cán bộ vận hành.
Thứ năm, cần cải thiện, tăng cường nguồn thông tin, số liệu để đảm bảo sự kịp thời cũng như tính đa chiều, đầy đủ, chính xác, xây dựng cơ sở dữ liệu đủ mạnh để phục vụ công tác phối hợp bộ ba chính sách. Việc nhận diện, đánh giá rủi ro là trên cơ sở thông tin, số liệu. Do đó, chất lượng thông tin, số liệu, dữ liệu đầu vào là vô cùng quan trọng, quyết định chất lượng nhận diện, đánh giá, dự báo, cảnh báo rủi ro tiềm ẩn mang tính hệ thống. Việc phối hợp bộ ba chính sách kinh tế vĩ mô (tiền tệ, tài khóa, an toàn vĩ mô) đòi hỏi phải có một cơ sở dữ liệu mạnh và toàn diện, đa chiều, kết hợp thông tin, dữ liệu từ nhiều bộ, ngành, cơ quan, đơn vị. Đây là một nhiệm vụ không dễ làm trong bối cảnh nền kinh tế thay đổi nhanh, phạm vi thống kê, thước đo các chỉ tiêu thống kê, phương pháp thu thập thông tin,... cũng thường xuyên thay đổi, đồng thời cách hiểu mỗi chỉ tiêu, chỉ số có thể không giống nhau giữa các bộ, ngành, cơ quan, đơn vị khác nhau; nhiều vấn đề vướng mắc về số liệu (vướng các quy định bảo mật) khiến việc chia sẻ lẫn nhau để xây dựng một cơ sở dữ liệu dùng chung giữa các bộ, ngành, cơ quan, đơn vị trở nên khó khăn hơn. Tuy nhiên, đây là một trong những việc quan trọng cần làm, bởi là đầu vào, quyết định sự phù hợp, hiệu quả của công tác tham mưu phối hợp chính sách.
